【一带一路·观察】贸易安全和出口管制——迎接全球贸易新格局下的国家安全新挑战

我国目前已建立起以《出口管制法》为核心的贸易管制法律体系，为维护国家贸易安全提供了制度基础。在日趋复杂的国际环境下，企业不仅需要遵守贸易管制相关法律法规，还应当树立新时代总体国家安全观，密切关注国际贸易局势新变化，重视自身出口管制合规制度建设，为应对国际贸易安全新挑战做好充分准备。本文将围绕中国出口管制法律法规重点介绍国家安全视角下我国贸易安全重点要求，以期帮助企业更好地落实和遵从国际贸易安全要求，守法合规地开展国际贸易业务活动。

以《出口管制法》为核心的贸易安全法律体系

2020年12月1日《出口管制法》施行，标志着我国出口管制制度建设上升到“法律”这一最高立法层级，并以该部专门法律为核心和统筹，逐步夯实和完善，同相关法律法规一起组成我国贸易安全法律体系。

1. 出口管制法律体系

2021年4月，商务部发布《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》（商务部公告2021年第10号）、2022年4月《两用物项出口管制条例（征求意见稿）》发布。加之原有的6部单行的出口管制行政法规，即《核出口管制条例》、《核两用品及相关技术出口管制条例》、《生物两用品及相关设备和技术出口管制条例》《导弹及相关物项和技术出口管制条例》《监控化学品管理条例》《军品出口管理条例》，以及《两用物项和技术进出口许可证管理办法》《两用物项和技术出口通用许可管理办法》《有关化学品及相关设备和技术出口管制办法》等相关管理办法，我国出口管制制度体系逐渐形成。该体系围绕核心法律《出口管制法》，下辖各类管制物项的管理条例，并配有各类管制物项出口许可证申领的程序性规定。

2. 出口管制目录与公告

同时，我国每年发布《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（最新为2024年1月3日商务部 海关总署公告版本），并根据国家安全形势适时实施临时出口管制，如2023年下半年发布的《关于对镓、锗相关物项实施出口管制的公告》（商务部 海关总署公告2023年第23号）、《关于对无人机相关物项实施出口管制的公告》（商务部 海关总署 国家国防科工局 中央军委装备发展部公告2023年第27号）、《关于对部分无人机实施临时出口管制的公告》（商务部 海关总署 国家国防科工局 中央军委装备发展部公告2023年第28号）、《关于优化调整石墨物项临时出口管制措施的公告》（商务部 海关总署公告2023年第39号），以保持出口管制法制体系的灵活性。

3. 充分体现反制法律功能

针对我国在全球贸易格局中所受到的威胁和挑战，我国自2020年起陆续出台《不可靠清单规定》《反外国制裁法》，修订和调整《技术进出口管理条例》、《中国禁止出口限制出口技术目录》（简称“《技术目录》”），更好地适应我国企业在全球供应链中的地位、保护我国企业利益。该等法规同上述出口管制相关法规共同组成我国贸易安全法律体系。

中国贸易安全的管理和执法机构

根据《出口管制法》相关规定，中国出口管制已形成多位一体的管理和执法机构。

1. 国务院、中央军事委员会（简称“中央军委”）

主要负责批准重大出口管制政策、临时管制措施，审批重大军品出口项目、重大军品出口计划和重大军品出口合同。

2. 国家出口管制管理部门

国务院、中央军委承担出口管制职能的部门会同有关部门拟定出口管制政策，制定、调整管制物项出口管制清单，并及时对外公布，对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制并对外公布，受理所列管制或临时管制物项的出口许可证申请，单独或会同有关部门审查签发出口许可证，对违反出口管制法的行为进行处罚，建立出口管制专家咨询机制，为出口管制工作提供咨询意见，国家出口管制管理部门适时发布有关行业出口管制指南，引导出口经营者建立健全出口管制内部合规制度，规范经营。

3. 海关

负责有形货物或商品出口报关环节的出口许可证核验、清关，依法定职权查处违法案件。

尽管根据《出口管制法》对各监管机构的职能划分，国家出口管制管理部门是出口管制管理的主要监管机构，但是由于该部门为国务院、中央军委承担出口管制职能的各部门的集合，实际并无一个特定的监管部门执行相关职能。而实践中，在出口管制管理和执法方面发挥主要作用的则是商务部和海关。

《出口管制法》实施前，海关有权依照《海关法》、《海关行政处罚实施条例》对违反国家进出口管理规定，进出口国家限制进出口的货物，进出口货物的收发货人向海关申报时不能提交许可证件的情形进行查处，两用物项等各类受管制的物项也属于限制出口的货物，因此海关长期以来既根据上述条款对该类物项的出口进行审查、执法。《出口管制法》实施后，实践中，也已有多个执法案例显示，海关根据《出口管制法》对未经许可擅自出口管制物项的当事人进行处罚，特别是当货物为涉及国家贸易安全的石墨等物项时，海关更倾向于适用《出口管制法》，处罚幅度较《海关行政处罚实施条例》更高。

另外，针对《技术进出口管理条例》、《中国禁止出口限制出口技术目录》下的非两用技术，以及《两用物项和技术进出口许可证管理办法》和《两用物项和技术进出口许可证管理目录》下的两用技术，国务院商务主管部门仍是主要管理和执法机构，前者非两用技术的主责部门为服务贸易和商贸服务业司，后者两用技术的主责部门为产业安全与进出口管制局。

国家安全视角下的贸易安全重点要求

1. 国家安全敏感物项管制

《出口管制法》第二条规定，国家对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项（以下统称“管制物项”）的出口管制，适用本法。因此，从《出口管制法》的立法目的来看，该特定物项进行管制的首要目的维护国家安全和利益，即该等管制物项是与国家安全息息相关，是国家安全敏感物项。

根据《出口管制法》第四条，中国的出口管制制度主要通过制定管制清单、实施出口许可等方式对管制物项进行管理。

国家出口管制管理部门负责制定、调整管制物项出口管制清单，并及时公布。然而，至今，相关清单仍未公布。但是值得注意的是，《出口管制法》发布后，商务部、海关总署对《两用物项和技术进出口许可证管理目录》（简称“《两用物项目录》”）做了更新，将过去单行的出口管制行政法规下的各项清单（除军品出口管制清单）整合入《两用物项目录》中，现行有效的《两用物项目录》是于2023年末发布的2024年度《两用物项目录》，其中包括稀有金属、武器相关设备、高致病菌种等与国家安全紧密相关的敏感物项。

而在上述《两用物项目录》之外，根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门可以对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制，并予以公告。临时管制的实施期限不超过二年。如上所述，2023年，商务部、海关总署先后发布《关于对镓、锗相关物项实施出口管制的公告》、《关于对无人机相关物项实施出口管制的公告》《关于对部分无人机实施临时出口管制的公告》《商务部 海关总署关于优化调整石墨物项临时出口管制措施的公告》等临时管制措施，该等管制对象在当前国际贸易形势下均存在国家安全方面的重要价值。

出口经营者在出口上述受管制物项前，需要向国家出口管制管理部门申请出口许可，国家出口管制管理部门将对该等申请进行审查，作出准予或者不予许可的决定。实践中，如为《两用物项目录》内的物项，则出口经营者需根据《出口管制法》《两用物项和技术进出口许可证管理办法》、各单行的出口管制行政法规下的许可申请要求提交申请；如为临时管制物项，则出口经营者需根据临时管制公告的相关要求提交申请。无论哪种申请形式，国家安全和利益都是国家出口管制管理部门审查并批准出口许可的首要考虑因素。

2. 禁止限制出口技术与管制物项的交叉管理

如上所述，《技术进出口管理条例》和《技术目录》也是我国贸易安全法律体系的重要组成部分。

《出口管制法》颁布前，我国传统上在对外贸易的管理体系中对货物和技术是区分管理的。上世纪90年代，《对外贸易法》出台，其中规定（现行版本第15条）国家基于下列原因，可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口：（一）为维护国家安全、社会公共利益或者公共道德……在《对外贸易法》之下，《两用物项和技术进出口许可证管理办法》及《两用物项目录》、《技术进出口管理条例》及《技术目录》陆续发布。

《出口管制法》颁布后，两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项均纳入出口管制的范围。而根据“商务部 海关总署关于发布2024年度《两用物项和技术进出口许可证管理目录》的公告”，最新的《两用物项目录》同时也是根据《出口管制法》制定，因此包含了货物和技术，但是该等货物和技术仅限于两用物项，且从目录的体例上看，“技术”一般是和实体货物关联的，如商用密码出口管制清单中“技术”为专门设计或改进用于研制、生产或使用清单1至10项（实体货物和软件）的技术。

而《技术目录》中列明的技术并不局限于军民两用物项相关，还包括其他与国家安全相关的技术，如禁止类技术中低18项“计算机网络技术”包括“我国政府、金融、产业、科学研究等部门使用的涉及国家秘密的信息安全保密技术，包括信息隐蔽技术、安全威胁检测技术等”、第22项“大地测量技术”包括“直接输出我国大地坐标的卫星定位技术”。

《技术目录》从技术角度对国家贸易安全进行管控，与上述管制物项形成交叉管理。企业从事技术出口相关业务时，不仅需核查是否满足《出口管制法》、《两用物项和技术进出口许可证管理办法》、《两用物项目录》的相关要求，还应当核查相关技术是否落入《技术目录》的范围，判断是否为禁止或限制出口的技术，如为限制出口的技术则应当及时办理相关许可手续。

3. 管控名单和不可靠实体清单

《出口管制法》也从进口商和最终用户的角度进行国家贸易安全管控，针对可能危害国家安全和利益的进口商和最终用户，国家出口管制管理部门将建立管控名单，对列入管控名单的进口商和最终用户，国家出口管制管理部门可以采取禁止、限制有关管制物项交易，责令中止有关管制物项出口等必要的措施。出口经营者原则上不得违反规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易。

截至目前，管控名单尚未发布。但是我们注意到商务部已根据《不可靠实体清单规定》发布过“不可靠实体清单工作机制公告”，将洛克希德·马丁公司（Lockheed Martin Corporation）、雷神导弹与防务公司（Raytheon Missiles & Defense）列入不可靠实体清单，并禁止上述企业从事与中国有关的进出口活动，达到与管控名单类似的效果。因此，企业在从事出口业务时除关注管控名单，还应当密切关注不可靠实体清单等其他具有类似管控、制裁效果的清单和公告。

4. 多维度的贸易安全管控

除上述对出口经营者和进口商、最终用户的管控措施外，《出口管制法》还规定任何组织和个人不得为出口经营者从事出口管制违法行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务，并设置了最高违法经营额五倍的罚款处罚。

基于上述管控措施，我国以《出口管制法》为核心形成了从实体物项到技术、从出口经营者、进口商、最终用户到第三方服务机构的多维度贸易安全管控措施。

5. 处罚案例

根据《出口管制法》第三十四条，出口经营者有下列行为之一的，责令停止违法行为，没收违法所得，违法经营额五十万元以上的，并处违法经营额五倍以上十倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足五十万元的，并处五十万元以上五百万元以下罚款；情节严重的，责令停业整顿，直至吊销相关管制物项出口经营资格：

（一）未经许可擅自出口管制物项；

（二）超出出口许可证件规定的许可范围出口管制物项；

（三）出口禁止出口的管制物项。

自2020年《出口管制法》实施以来，已有多个海关（特别是天津海关、北仑海关）根据上述条款，就出口经营人在未取得相应出口许可证件的情况下违规出口管制物项的行为作出处罚。2023年之前该类处罚主要集中在石墨、石墨相关制品，2023年下半年开始，各海关适用《出口管制法》的范围逐渐扩大到无人机、军品、化学品等各类与国家安全相关的物项，且处罚金额占货值的比例明显上升，个别案例已达到30%，但是尚未达到法条中的五倍以上十倍以下的幅度。

我们整理了下表供读者参考所涉及的物项和实践中的处罚情况。

鉴于实践中当事人违规出口管制物项可能是基于申报不实、通过虚假材料办理出口许可证件、不予提交或提交不符合要求的出口许可证件等多种情形，海关在针对该类案件执法时也可能基于不同情形适用《海关行政处罚实施条例》第十三条、第十四条、第十五条等相关法条，并处以相应幅度的处罚。因此，企业在从事涉及敏感物项的出口活动时，除关注《出口管制法》的相关要求和罚则外，也要关注和遵守《海关法》《海关行政处罚实施条例》的相关规定。

国家安全视角下的贸易安全合规建议

基于上述要求和执法实践，在国家安全视角下，企业应时刻保持对贸易安全的警惕性。具体而言，我们建议企业充分考虑所在行业、所在领域的特殊性以及进出口业务的规模和业务特点，结合贸易安全的制度要求，在充分摸排、梳理公司内部的贸易安全的基础上，搭建贸易安全与出口管制管理体系，并在技术条件允许的情况下通过引入筛查系统，切实落地贸易安全与出口管制管理体系，具体而言：

1. 排查现有贸易安全风险

我们建议企业应当首先对照上述贸易安全的各项合规要求，对自身的贸易安全风险做全面的梳理和排查，具体而言可从企业的业务模式入手，如果企业主要从事进出口业务，则可排查主要进出口货物、技术是否可能落入《两用物项目录》《技术目录》及其他涉及出口许可的清单/目录内，在排查时应当重点关注货物的商品编码是否落入相关清单/目录以及技术参数是否符合相关清单/目录的列示，进一步应对相关许可是否取得，取得的许可是否与货物/技术一致等进行排查，之后还需交易对象进行风险排查。如果企业主要从事与进出口相关的第三方服务，如提供货运、报关、电商平台、金融等服务，则需要对服务委托人的进出口资质、贸易方式、进出口货物是否取得相关许可等多个方面进行排查，确保自身不参与到违反出口管制或其他贸易违规行为中。

完成排查工作后，对于既存的贸易安全风险或已发生的进出口违规行为，企业可考虑采用主动披露等方式向海关报告，争取免于或减轻处罚。关于主动披露最新制度的详细介绍，请见我们的往期文章《更广、更宽、更明确——迎接海关主动披露全面适用时代》。针对排查后发现的制度性风险，应当通过建立贸易安全与出口管制合规体系的方式进行防治。

2. 建立贸易安全与出口管制合规体系

根据我们的经验，建立贸易安全与出口管制合规体系是防治贸易安全风险的有效手段，同时，建立并有效运行该合规体系还能为企业提供出口管制方面的便利，根据《出口管制法》第十四条规定，出口经营者建立出口管制内部合规制度，且运行情况良好的，国家出口管制管理部门可以对其出口有关管制物项给予通用许可等便利措施。

关于如何有效建立贸易安全与出口管制合规体系，商务部通过《商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》为企业提供了范本，根据该指导意见，有效的贸易安全与出口管制合规体系中应至少包括：合规政策声明、包含合规管理机制的组织架构、全面风险评估要点、审查程序流程设计、发生合规风险时的应急措施、内部培训计划、周期性合规审计计划、资料归档制度、管理手册编制等九大要素，而在每一大要素下又应包含详细的要点和流程，该等要点和流程应当充分贴近企业的业务模式，嵌入到企业的业务流程中。必要时可聘请专业的第三方机构协助建立合规体系，并每年开展外部合规审计工作。

3. 落地贸易安全与出口管制保障措施

为使上述合规体系有效落地，在技术条件允许的情况下，企业可考虑引入自动化风险筛查系统，并嵌入到企业现有的自动化管理系统中，如员工拟开展一项物项/技术的相关业务，在自动化管理系统中录入业务信息时，系统将自动提示该项业务是否涉及禁止、限制进出口的物项/技术，是否存在许可要求，交易对象是否为受管控对象等。根据我们的经验，引入自动化风险筛查系统后，还需要对相关员工进行合规风险意识和系统操作培训，方可有效落实合规体系的风险控制要求。

* 文章转载自金杜研究院