超长期特别国债作为一种重要的融资工具，在支持国家重大战略实施、促进地区发展、保障国家安全等方面发挥着不可或缺的作用。
文｜闫佳佳
ID | BMR2004
2024年12月11日至12日，中央经济工作会议在京举行，会议提出“要实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”。发行超长期特别国债支持国家重大战略和重点领域安全能力建设（两重建设），是未来几年的一项重要财政政策。
自新中国成立以来，我国共发行了4次特别国债，2024年是第4次，年内总共发行了1万亿元。有观点认为，2025年超长期特别国债预计发行规模将扩大至2万亿元。
特别国债是在特殊背景下发行的，用于服务重大政策目标或应对重大公共危机，专款专用，一般不纳入赤字。超长期特别国债是在特别国债的基础上，将还本付息的时间段进一步拉长，从30年增加到50年，甚至可以更久。
华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部财政科学研究所原所长贾康在接受《商学院》杂志访谈时表示，“这种拉长的期限为筹集资金提供了更大的灵活性与腾挪空间，使得这些资金可以在更长时间内发挥功能性作用，从而提升项目的投融资可行性和影响范围。而且这类国债不计入赤字，因此不表现为赤字率上升。这要求资金在一个闭环系统中使用，即资金必须专门用于能够产生一定现金流（即便这个现金流较弱）的项目，并在很长的时间段内最终完成还本付息。这种方式允许政府在不影响短中期财政平衡的情况下进行大规模投资，现在大力发行超长期特别国债适逢其时。”
我国发行特别国债的背景是什么？2024年发行1万亿元超长期特别国债对我国经济产生了哪些具体影响？未来，超长期特别国债继续发行的目的和重点投向领域将有哪些？
01
中国超长期特别国债发行史
我国第一次发行特别国债是在1998年，面对亚洲金融危机的冲击,发行了2700亿元特别国债以补充四大银行（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行）的资本金，使其资本充足率达到《巴塞尔协议》的要求，从而使国际舆论中的“中国主要银行技术上已经破产”之说不攻自破。
当时特别国债直接面向四大银行发行，利用其存差购买，财政部再将筹得的资金注入银行资本金账户，既满足了《巴塞尔协议》要求，又符合常规操作规范。还本期限定为30年，付息年利率为7%，同时考虑到四大银行使用了国家资本金，因此规定它们向国库上交相应的资产收益，同样设定为每年度7%。由于利息支付和收益上交的比例相同，这种安排只是账面上的调整，并不会产生实际的资金流动或运行成本。
第二次发行特别国债是在2007年，当时随着中国加入世界贸易组织（WTO）后国际收支双顺差，外汇储备快速上升，结汇制导致基础货币迅速增加。为回收流动性并有效管理外汇储备，我国决定发行1.55万亿元特别国债。财政部利用向央行发行特别国债所得资金，从市场上购买等值的外汇。这一过程不仅帮助回收了流动性，还有效地将外汇储备转换成了长期资产。
财政部用筹得的资金成立了中国投资有限责任公司（以下简称“中投公司”），旨在管理和运营国家的外汇储备。这一套操作解决了中投公司在管理中国外汇储备方面的法人地位和财力匹配问题。
第三次发行特别国债是在2020年新冠疫情期间，面对这场前所未有的全球性公共卫生危机，中国政府迅速反应，发行了1万亿元“抗疫”特别国债，其中2000亿元直接下拨至地方和基层政府，用于支持受疫情影响严重的企业，尤其是小微企业和个体工商户，确保了大量社会就业岗位的稳定，为经济社会生活中的抗疫和复苏奠定了坚实基础。
第四次发行特别国债是在2024年。2024年《政府工作报告》提出，为系统解决强国建设和民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债。
贾康表示，“我国的政策方针非常明确，即应对前几年经济下行过程中的三重压力——需求收缩、供给冲击、预期转弱，把反周期的扩大内需与跨周期的供给侧结构性改革统筹结合。超长期特别国债的发行正是贯彻扩大内需和供给侧改革结合方针，以统筹安排应对现实挑战。”
02
1万亿元超长期特别国债达预期
2024年1万亿元超长期特别国债中有7000亿元用于“两重项目”，支持了沿江高铁、东北高标准农田建设、“双一流”高校、城市地下管网、重点领域节能降碳改造、“三北”工程等十大领域1465个项目建设。
3000亿元用于设备更新和以旧换新的“两新项目”，其中1500亿元用于汽车、家电、电动自行车、家装厨卫等4个领域的消费品以旧换新，另外1500亿元支持了工业设备、用能设备、环境基础设施、营运船舶、营运货车、新能源公交车、农业机械、老旧电梯8个领域的4600多个项目。
在实际应用中，2024年超长期特别国债达到了预期效果。商务部最新数据显示，2024年以来，消费品以旧换新政策整体带动相关产品销售额超1万亿元。截至2024年12月13日零时，汽车以旧换新带动乘用车销售量超520万辆，其中报废更新超251万辆，置换更新超272万辆；家电以旧换新带动8大类产品销售量超4900万台；家装厨卫“焕新”带动相关产品销售超5100万件；电动自行车以旧换新带动新车销售近90万台。“两新项目”在设备更新、耐用消费品以旧换新等方面形成了显著的正面效应，扩大了内需，促进了绿色低碳设备的使用。
贾康指出，“尤其在其他财力受限的情况下，超长期特别国债可在公共工程、基础设施建设和国家安全等领域发挥巨大作用。比如，近几年洪涝灾害对经济社会等产生很多不良影响，然而，为提升减灾能力的‘海绵城市’建设，需要大量的资金，这对于当地政府来说可谓是‘天文数字’。此时，超长期特别国债就可以发挥巨大作用，而且，一旦大型建设项目启动，会立即创造大量就业岗位。这些岗位为从业的社会成员带来了稳定的收入来源。这种有保障的收入增长能够有效调动消费潜力，显著推动扩大内需。”
政府通过这种有效投资，在短期内可以迅速提升经济景气与活力，而在中长期内则有助于实现更高质量的发展目标，比如改善民生、优化公共基础设施、国家安全条件建设和产业结构等。例如，“海绵城市”建设不仅必然连带涉及城市地下综合管廊的建设、水系治理、农田灌溉系统的优化，还将包括地铁与轨道交通网络的建设与完善等。这类项目不仅能直接带来经济效益，还能产生广泛的社会效益，如提高城市的防洪排涝能力、改善交通状况、促进环境保护、提升公共空间的质量、增加停车场、停车位等公用设施。运用特别国债资金，通过精心规划和协调不同类型的基础设施建设，确保各项工程之间形成良好的协同效应，从而优化整体经济结构。
此外，随着政府的投资活动促进经济景气提升，企业的经营预期也会随之好转，这将鼓励和拉动更多私人部门增加投资和参与生产经营活动趋于活跃，形成一个良性的经济发展循环。
另一方面，超长期特别国债本身是一种规范化的融资工具，可以帮助将地方隐性债务发生的可能性消解于无形，也减轻对银行金融机构及相关企业的压力。与它相类似的有地方政府专项债，它不计入地方政府的赤字，而是作为一个闭环系统运作，资金专款专用，并且可以在较长的时间内如顶格安排的30年还本付息。
2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议闭幕。会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。根据上述方案，总额达14.3万亿元的地方隐性债务将在五年内逐步解决。这一运用地方专项债“以债化债”的机制，是利用新的规范化债务工具来偿还旧债，从而将高风险的地方隐性债务转化为规范和可控的新债务，进而化解旧债的风险并减轻对相关银行、金融机构和企业的拖累。
地方专项债与国家级特别国债有相似之处，它们都是闭环系统，不直接增加地方政府的赤字，并允许长达30年的还本付息安排。这种方式为地方政府提供了相当大的腾挪空间，使得过去受限于财力的一些重点项目得以实施。
03
挑战应对与未来展望
超长期特别国债作为一种重要的融资工具，在支持国家重大战略实施、促进地区发展、保障国家安全等方面发挥着不可或缺的作用。然而，衡量这类项目的投资有效性并非易事。
在贾康看来，“许多超长期国债支持的项目，其绩效不能简单地用一般微观层面理解的成本效益分析方法来量化，如果以此分析，很多公共工程是不值得做的，比如青藏铁路项目，单靠卖车票可能无法覆盖其运营成本，投资收回更是遥遥无期。尽管如此，这一项目投资对于国家统一、民族团结、地区发展、国家安全建设的长远利益和超越直接经济效益眼界的社会综合绩效来说，是不可或缺的。”
关于这类项目的综合绩效在全球范围内都存在量化难题，因为它们带来的社会效益和战略价值往往难以用金钱直接衡量。尽管存在难以量化的挑战，我们仍需继续探索如何更好地评估这类项目的成效，并确保它们被纳入整个国土开发规划等高水平的顶层设计规划中，逐步推进实施。
现实生活中，对于那些现金流较弱但具有长远社会经济效益的项目，评估其未来偿还能力，需要更为细致周密的研究。以地下综合管廊为例，虽然建设初期需要大量资金投入，但建成后可以通过收取使用者费用（如管道、缆线管理部门支付的年费）形成稳定的现金流，哪怕这种现金流较弱。如果考虑到30年或50年的长期视角，原本看似不可行的项目也有就可能成功实现财务上的可行性。
值得注意的是，不同项目和领域存在不同的制约因素，需要进行特色的可行性研究、精细化管理和形成定制化解决方案，从顶层规划到绩效评估都需要优化方法手段，以支持项目的有效实施。2024年，财政部已印发了超长期特别国债资金的监管办法，提出了建立全生命周期管理制度、实行专账管理、建立偿债备付金制度、强化绩效管理等一系列具体要求，采取更严、更实、更细的措施，管好、用好超长期特别国债资金。
未来，随着超长期特别国债规模的扩大，贾康建议，相关信息需要充分“阳光化”，接受社会各界监督，并建立健全专业化的多重监督机制。同时，要落实工程监理与奖惩责任制，力求确保每个项目都能高效、规范地推进。
2024年10月8日，国家发展改革委主任郑栅洁在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，“经过梳理，需建的基础设施，农业转移人口市民化，高标准农田建设、地下管网的建设、城市更新等领域的增量资金需求较大。2025年，要继续发行超长期的特别国债，并优化投向，加力支持‘两重’建设。”
接下来几年内可能持续发行的超长期特别国债，规模和重点投向领域会有何变化？工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林告诉《商学院》杂志，“2025年超长期特别国债应该会超过2024年1万亿元的规模，个人预期有可能会达到2万亿元，重点投向应该是‘两新两重’的建设，比如科技领域的自立自强，粮食安全以及网络安全问题，其中建设重点会偏向于新经济，投向‘铁公机’的部分会有所减少。”
盘和林进一步指出，“在发行规模上，要和中国经济增长相互匹配，不能超过经济增长太多，政府有债务空间，但来日方长，需要为未来预留一定的余地；其次是在投向上，要更加注重效率性投资，比如提升生产力、补短板，同时还要避免在一些领域重复投资、过度投资，要注意投资项目的整体社会效益。”
综上所述，超长期特别国债在中国经济社会发展中扮演着重要角色。它不仅帮助解决了短期内的资金需求问题，还通过支持关键领域的建设和发展，为国家的长远利益奠定了坚实基础。
来源 | 《商学院》杂志2025年1月刊
