清理“山寨”更应历史地反思和厘清商会和行业协会发展定位

清理“山寨”更应历史地反思和厘清商会和行业协会发展定位
2018年03月23日 21:07 清华EDP课程网

近期,民政部社会组织管理局公布了新一批未在民政部门登记的涉嫌非法社会组织名单。自从国家民政部清理山寨协会后以来,数以千计的各类山寨协会被曝光,可见主管部门是想彻底肃清山寨协会的影响。这是好事!严打严控要一以贯之,然而,事实上大概不可能。

这些年来商会、协会,很多没有太大的进展,什么原因?商会理事会中的会长们自己都是企业家,如果让他们来做执行的话,一个是精力不行,他有自己的企业经营业务,另外也存在利益冲突问题。社会组织的定位和管理,应该有顶层设计,如今乱象丛生,就像是《西游记》里的妖怪,各占山头,妖怪们大多数其实都有点背景~要么是天上神仙的坐骑或童子,要么是手里有大仙的神器……建议把理事会和执行层分开,使商会的执行人员像公司里的职业经理人一样。而且,会长也必须有任期限制。同时,相关法律、法规亟待完善,为行业健康发展保驾护航。

历史地反思和重申商会、行业协会之发展定位

社会组织尤其是商业协会、产业联盟,大部分本来就是纯民间组织,由过去的商邦、邦会等演变来,都是由龙头老大们来领导……哪有什么民政部的事?……后来,社会体制变革,甚至民办企业都不让搞、做点小生意属于投机倒把、挖主义的墙角…想做生意必须挂靠…再后来,又开始鼓励下海,不管黑猫白猫能抓老鼠就是好猫,于是各种山寨开始泛滥,包括社会组织。全国可能有几万,民政部那几个人根本管不过来。

还有很多合法登记的非营利组织,实际上都在干着买卖生意红火。依我看,简政放权~小政府大社会~协会跟政府脱钩~是大趋势,前置门槛要尽量减少。为什么要搞山寨协会?还是想拉虎皮扯大旗,要是不准经营虎皮了~或者随便谁都可以经营虎皮了,也就没人扯了。

如今思考发展定位,我们首先要搞清它到底是什么性质的组织,然后才能确定它应做什么工作

对于这一问题,大体上有三种意见:第一种意见说这是个政府授权的行业管理机构;第二种意见说这是个中介机构;第三种意见说它是民间组织,是企业自发建立起来的自治性组织。这些意见相互有一点交叉,但是各自强调的基本方向不一样,需要进行讨论,把它明确下来。

第一种意见是历史形成的,是从计划经济向市场经济过渡的初期形成的。行业协会是行业管理机构的这种思想现在仍然有。有些立法思想就是这个观点,主张行业协会、商会在政府授权下执行多少职能。但是大多数人不大同意这个定位,因为这就会使协会、商会成为“二政府”。

第二种意见,就是我们现在政府文件通常用的说法,就是中介组织。从道理上说中介组织是独立的,一边是政府,一边是企业。法学家讲三个领域:一个领域是企业(私域),一个领域是政府(公域),还有就是第三个领域。这个领域它既是私有部门,它又是代表一定群体的社会领域,它不是全社会的,但是它是某种有共同利益的人群。如果这样来理解“中间组织”,就跟第三种意见没有冲突了。

第三种理解是说商会、行业协会是一个自治性组织。在非典的时候,社会学家许纪霖曾揭示了我们社会中存在的一个重大问题就是社群组织缺乏。在现代社会里这种社群组织是非常重要的。法学家也有很多文章讲第三部门或称第三领域。

我们是一个具有社会主义宪政体制的国家,结社自由是宪法保证的自由。不同的人群建立能够维护自己的利益,表达自己的诉求,处理群体公共事务并实行自律的组织,在我们宪法上是被允许的,人们有这个合法的权利。现代社会是利益多元化的社会,很多事务是某一个群体的事务,不可能都由政府包起来。这就需要有第三领域,所以社群组织是善治的一个非常重要的环节。确定了这一点,我们才能够正确地规定商会、行业协会的主要任务。

商会、行业协会的主要任务是“服务”

商会、行业组织的主要任务是“服务”。如何服务可以在不同层次上进行深入研究。如为中小企业提供融资服务,这确实是一个很值得深入研究的重要方面。我所看到的比较好的办法是同业公会去给专门的金融机构分担一些风险。其实,世界各国都有中小企业信贷担保,这样就能把社会资金调动起来了。中小企业融资有两个问题,一个是资金量的问题,另一个它是非常专业化的工作。像这些事情在政府层面上都是应该考虑的,但是我们现在没有这样的规定。1998年以后,国家财政部曾拟定条例,国家经贸委起草中小企业担保办法,但是从全国看情况很不理想,因为没有经常性的补贴。

有人提出商会、行业协会的职能中要有“致力于同业之间的合作”,从根本上说,一定要清楚地认识到市场经济条件下利益不是铁板一块,而是多元化的。现在,各级党和政府的领导都说太累了,全部矛盾都在党政领导身上。我想,如果我们让各种群体都有他们的合法代表,让他们把问题摆到桌面上来,然后由他们之间进行辩论、协商,政府则加以协调、疏导,那大家就都拥护你,这不就很好嘛!为什么要把所有的矛盾都弄到自己身上来?结果是哪一边都不会满意,都认为你是偏在另外一边。所以,要建设和谐社会,就要把社群组织健康发展起来。这对于执政党、政府来说就能使自己的工作更轻松,更加事半功倍,更加能保证社会的和谐。

正本清源,理顺政府和商会之间的关系

跟定位相联系的,就是政府跟商会到底是什么关系,不同的定位就有不同的关系。商会、协会是社会团体,它必须依法活动,所以就必须监管它是否违规。最主要的监管机构又是什么呢?应该是法院,合法不合法,违规不违规,应该由司法部门监督。在什么情况下还要有行政机构来监管呢?就是经济学家许成刚讲的法律不完全,即立法跟不上,所以就用行政监管。

对于主管部门,我不知道他们究竟管一些什么业务。从定位看,第一种定位和第二种定位它都要有上级主管机关。这对于第一种定位是没有问题的,因为行业协会就是政府派生出来的一个机构,而第三种定位则明确商会协会是许多企业主和个人自愿成立的组织,它像股份公司、上市公司一样就没有上级主管部门。如果有了上级主管机关,它就可以向行业协会发号施令,这就把现代社会的关系倒置了,即把公仆跟主人之间的关系倒置了。干预和监管还是一个不同的概念,大陆的模式和英美的模式不一样,它有一个历史的根源。

中央编译局的赖海榕就有一个历史的考察,他讲到欧洲的商会是从行会来的。行会是在独立城市里面建立的,后来民主国家形成以后,政府就委托它履行一定的公共职能。欧洲从拿破仑法典以后形成了一个传统,就是认为政府是全能的,政府规定的法律可以把个人的、家庭的、企业的所有都管起来,这是大陆法系的一个很大的毛病。

拿破仑法典以来的总趋势是向普通法靠拢,向自治这个方向演变。政府也给商会一些职能,比如资质认定。日本的市场经济是政府主导型的,政府把进出口配额这些事情都委托商会、行业协会去分配。这样,信贷配额、出口配额就被大企业抓住了,垄断企业就得到了很多特权。

韩国也是这样,比如说政府要发展电子工业了,由于韩国的银行全部都是国有的,政府就拿出一大笔的贷款,让行业协会去分配。由于行业协会里面往往是大企业占优势,这样一来,它的信贷资源分配就向大企业倾斜,其实这个弊端很大。在我们这里恐怕主要的问题还不是政府不管,而是政府过多地干预。

对于行政监管,我们要一行一行来梳理,哪些应该由司法部门来监管,哪些由行政机构来监管,都要一个一个去讨论。比如说对于假冒伪劣,这一类问题我认为一个行政部门不一定管得过来,我不知道质量技术监督局究竟怎么弄?因为产生假冒伪劣、价格和商品的质量不对应等问题的根源是信息不对称。我们可以借鉴发达市场经济国家的处理办法,由于问题根源是信息不对称,所以他们就想办法去加强信息的弱势方面,成立各种各样的消费者协会,维护消费者权利;而不是由某一个机构去查,你这个价格太高了,应该降价,你这个利润是暴利了,应该降低。

完善法人治理,促进商会健康发展

有人认为法人治理是从公司向非营利组织推广,我想这没有过硬的证据。因为法人这个概念,在中世纪就是指非营利组织。Corporation这个词在中世纪就是指行会、教会、自由城市等非营利组织。由于这些组织不是自然人,所以它就要有一套治理机制。产生公司这种营利性法人治理是18世纪以后的事情。

商会、行业协会既然是一个由许多企业和许多个人共同组织起来的法人团体组织,要健康运行,就一定要把治理问题解决好。有人说商会组织和非营利性的法人也有区别,我同意这个观点。非营利性法人在日本叫做财团法人,由于财团法人是没有所有者的,所以就没有股东会或会员大会这种权力机构,而只有理事会这种议事机构。而商会、行业协会就不一样,它有会员大会、理事会和执行机构。一个好的法人治理就是要把三者之间的关系处理好,做到三者之间各有其权力又互相制衡,这样就可以防止出现一些如商会被少数人把持等弊端。

台湾朋友讲到现在台湾的一些行业协会往往被大财团把持,就像公司被大股东把持一样,使得商会、行业协会这种为共同利益服务的组织变成了为少数企业服务的组织。完善法人治理,就是要在制度上保证不能以损害某些会员的利益来取得另外一些会员的利益。

非营利性机构是什么回事?非营利组织亟待正名

《论语·子路》有云:“名不正则言不顺,言不顺则事不成”。这句话用在中国非营利组织的发展上,实在是再贴切不过了。前不久,笔者参加一个部门座谈会时,又一次碰到了非营利组织如何“正名”的问题。一家知名的民办文博机构负责人当场倒出了苦水:民办非企业单位,到底是个什么性质?的确,“非企业单位”这一否定式名称让人很难明白到底是什么意思,而且其中没有“非营利性”的内容。虽然有部委文件规定非营利组织可以申请享受免税资格,但民办非企业单位却经常有税务部门找上门来——你就是个私企,得照章纳税!

民办非企业单位的名称和性质问题,是一个长期困扰社会服务类民办机构的难题。理解和回答这一问题,需要回到事物的原点:为什么会有这样一种具有“中国特色”的组织类型?

民办非企业单位是1980年代中国公共部门改革的产物。当时正值改革初期,中央财力长期紧张,需要以中央政府刚性支出责任为支撑的教科文卫等公共部门,对财政的压力很重。这正是1980年代中期鼓励事业单位创收并参与利润分配的“放权让利”式改革大行其道的重要原因。在这个过程中,医院药品加成、学校收取择校费等现象开始出现,后来衍生出很多众所周知的问题。

出于减少财政投入、增加供给的目的,除了体制内的改革,国家还鼓励社会力量兴办医院、学校、托儿所、研究所等社会事业机构,体制外的改革也开始进行探索。因为和事业单位在服务内容、组织形式等方面有很多相似的地方,一些地方将这类组织统称为“民办事业单位”,重点放在“民办”二字,强调的是社会力量兴办,完全自收自支。到了1990年代中期,中央对民间组织管理进行讨论决策时,有的中央直属机构就采用了“民办事业单位”的概念。但考虑到事业单位需要国家核定编制、拨划经费,而财政对这类组织并不拿钱,它们很难被归入事业单位范畴;再加上当时事业单位改革也是一个热点,将来会不会有还不确定,所以,最终决定采用“民办非企业单位”的名称。1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布后,这一组织类型正式确立为与社团、基金会并列的社会组织形式。

作为对新生事物的探索,《暂行条例》确定“民办非企业单位”的名称,是有积极意义的。但是,随着社会经济形势的发展,民办非企业单位的“旧瓶”已经很难装下“新酒”了。最关键的是,区分营利和非营利,在医疗卫生、教育等领域已经成为鼓励社会力量参与的标准,非营利的社会组织才应获得政策优惠扶持。而民办非企业单位这个概念对营利和非营利并没有清晰的法律界定,实践中往往将两者混为一谈,出现了劣币驱逐良币的现象,对非营利组织的发展构成了阻碍。例如,十八届三中全会决定的原文是“鼓励社会办医,优先支持举办非营利性医疗机构”,但一些地方错误理解为“中央鼓励发展民营医院”,将其视为新的经济增长点,甚至通过行政命令要求短时间内大幅度增加营利性的民营医院数量,不仅造成了政策资源错配,也对医疗秩序、医疗质量、医疗监管等带来了冲击。

事实上,《暂行条例》“暂行”太久,已经成为一个比较突出的问题。经过长期发展,截至2014年底,在民政部门登记的民办非企业单位已经达到29.2万个,却仍然没有对应的法人制度,也没有适当的名称。对非营利组织发展来说,这是在浪费黄金的发展机遇。从日本经验看,这么长的时间已经足以实现非营利组织孵化。1995年阪神大地震后,日本对门槛较高的公益法人制度进行改革,开始建立“特别非营利法人”制度,出现非营利组织发展热潮,2010年底登记注册数达到39374个。2011年修订法律后,对特别非营利法人进行更严格的监管,并对社会声誉好、能力强的予以更大扶持,将非营利组织发展推入了新的阶段。

因此,除了加快法人制度立法,笔者再次提出建议,为了更好地突出营利性和非营利性的区分,应该将现有的民办非企业单位明确划分为非营利组织和企业这两类。能否在非营利性机构的名称中加入“非营利”三字?也就是说,使用“XX非营利医院”、“XX非营利学校”等新名称。这条建议引起了一些领导的诧异:这名字多怪异,你能接受“非营利医院”、“非营利博物馆”的名字吗?但是,那位民办文博机构的负责人大声说,我能!原因很简单,非营利对他和他的团队来说是一件光荣的事情,为什么这么光荣的事不能写在名字上,而非得和那些营利的组织混同在一起?正是因为对自身的性质说不清道不明,他们和一家对传播中国文化有兴趣的欧洲同行合作的计划不了了之,因为对方明确要求中方是非营利性质的。

笔者提出这样的建议,原因很简单。国际上通行的非营利概念,在1990年代后期引入国内后,之所以至今还没有作为制度完整地确立,除了政策原因,也是因为中国历史上并没有区分营利和非营利的传统。如果没有一个较长的导入期和简单明白、一看就懂的导入方式,让非营利概念深入人心,那么名很难正,言很难顺,事也很难成。

作者:兴邦智库整理。

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