不同行政区域内，执法标准存在差异。相邻地区人文相近，对情形类似的案件采取不同标准，容易产生争议
嘉善县根据历年监管经验和行政处罚、投诉举报数量，列举出示范区内的高频次、高综合、高需求事项，明确了8个重点执法协作领域。分别是：渣土运输、水源地保护、非法捕捞、燃气经营、危化品运输、非法行医、食品安全、船舶运输
三地入驻平台的执法部门设有固定联络员，负责跨域信息沟通、共享执法信息、反馈执法结果
文 |《瞭望》新闻周刊记者 张康喆 朱国亮
悠悠太浦河，西接东太湖，东入黄浦江，河流沿岸地区分属上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县。
“去年，我们在省内太浦河河道开展夜间巡查时，发现有船装着渣土，存在违法可能。跟了一段时间后，该船开进了江苏地界并向岸上倾倒渣土。”浙江省嘉兴市嘉善县综合行政执法局陶庄中队中队长杨再青告诉《瞭望》新闻周刊记者，太浦河交界地带涉及三省（市）行政执法部门，容易成为不法分子“钻空子”的高发地。
发现这一线索后，杨再青和队员们立刻联系吴江区城管执法部门。由于倾倒渣土的违法行为发生在吴江，由吴江区城管执法部门根据管辖原则对该案依法处理；同时，根据示范区行政执法协同指导意见及实施细则规定，由嘉善县综合执法部门协助对途经地、停靠地在嘉善的违法船只和机械设备实施扣押。
交界地带跨越行政区域，面临执法机构设置不同、执法力量不通、执法标准不一等情况，容易出现“谁来管”“怎么管”等执法难题。
近日，《瞭望》新闻周刊记者采访了解到，在长三角一体化高质量发展背景下，由青浦区、吴江区、嘉善县（以下简称“青吴嘉”）共同构成的长三角生态绿色一体化发展示范区，牵头推动三地统一行政处罚裁量权基准，破解“同事不同罚”难题；以高频发生事项为核心展开联合执法行动，破解三地因部门设置不同造成的“协作难”；打造线上协作平台，设置联络员、引入纪委监督，保障日常协作配合，破解三地执法“协作慢”。
空中俯瞰浙江省嘉兴市嘉善县姚庄镇桃源新邨社区（2024年3月29日摄） 徐昱摄/本刊统一标准实现“同样管”
最近，嘉善县公安、交通、综合执法等多部门联合开展“交通安全大会战”。查处“电动车带人”行为时，一些处罚对象有异议：浙江要求只可带一名12周岁以下儿童上路，否则将处以20元到50元的处罚；但按江苏的规定，搭载人年龄被放宽至16周岁以下，12～16周岁则不予处罚。“每天来来往往、抬脚就去”的地方，标准为何差这么多？
这样的情形在交界地带并不鲜见。不同行政区域内，执法标准存在差异。相邻地区人文相近，对情形类似的案件采取不同标准，容易产生争议。
2023年3月，三地成立行政裁量权基准一体化工作领导小组。由长三角生态绿色一体化发展示范区政策法规部负责同志担任组长，上海市青浦区司法局、苏州市吴江区司法局、浙江省嘉兴市嘉善县司法局的分管领导担任副组长，示范区区域内各相关行政执法机关分管领导及执法负责人作为成员。
此后，领导小组向三地征集有统一需求的行政处罚裁量基准事项，推动形成统一基准。为给具体案件办理提供参照便利，将三地所有行政执法机关的行政处罚裁量权基准统一上传执法协作平台，供执法人员随时查阅，比对同类案件的处罚结果。
作为江苏省苏州市吴江区司法局行政执法协调监督科科长，赵文晓对领导小组去年11月公布的一批“涉企轻微违法行为免罚提示清单”印象深刻。
“这批提示清单有62项内容，在示范区内统一了免罚标准和执法规则，涉及市场监管、税务、交通运输等多个执法领域。”赵文晓说，清单明确列举了构成违法行为的要件、可不予处罚的条件、可不予处罚的依据，为执法人员增强了执法底气。
长三角生态绿色一体化发展示范区执委会（以下简称“执委会”）是示范区开发建设管理机构。2022年9月，执委会会同青吴嘉三地人民政府印发《长三角生态绿色一体化发展示范区规范行使行政执法自由裁量权办法》，要求“示范区行政执法机关应当加强本系统内沟通协商……共同对存在裁量空间的行政执法权进行清理，分类分项细化、量化裁量标准”。
2023年5月，当事人王某在吴江区黎里镇汾安东路占用道路摆摊设点，执法人员现场取证后，认定了违法事实。但考虑到青吴嘉三地行政执法机关对此的处罚存在较大差异：上海市规定可处100元以上1000元以下罚款，浙江省规定可处50元以下罚款，江苏省规定可处20元以上200元以下罚款，三地最高、最低处罚金额落差达980元，遂由事发地吴江发起三地会商讨论。
会商中，吴江区黎里镇、嘉善县西塘镇城管执法部门处罚金额较为接近，最终达成一致意见，明确对此类违法行为统一裁量标准，处20～50元罚款；并建议青浦区金泽镇城管执法部门向上级请示，努力争取三地裁量基准趋向统一。
“这为青吴嘉三地实现‘类案同罚’提供了案例支撑，有助于进一步优化法治化营商环境，深化区域执法协作。”赵文晓说。
联合执法促进“顺畅管”
王凯是浙江省嘉兴市嘉善县综合行政执法局姚庄中队副中队长。他告诉记者，身处交界地带，他的执法工作难度较大：一些交界地带较为偏僻，违法行为发现难度大、处罚不及时，单一省份的执法力量相对薄弱，影响对违法行为的震慑力。
对此，2022年9月，执委会会同青吴嘉三地人民政府，印发行政执法协同指导意见，明确“区域内各行政执法机关针对社会普遍关注、媒体重点聚焦、群众反映强烈的重点领域或行业，可以组织开展区域统一联合执法行动”。
2023年5月，青吴嘉三地市场监督管理局围绕药品、医疗器械、化妆品领域，展开联合执法监管行动。三地各派出6名行政执法队员，随机划分为两个检查组，每组均包含三地执法人员各3名，由青、嘉两地人员担任组长，在吴江对药品零售企业的采购、产品存储、销售记录等展开“双随机”检查。
“这次行动打破了执法隶属、执法边界，三地执法人员互相学习经验、共同发现问题。检查结束后，各小组现场开展交叉互评，取长补短。”江苏省苏州市吴江区市场监管综合执法大队副大队长宋幽雅说。
实践中，分属三地但同属一个系统的部门沟通协调相对顺畅。而涉及不同地区的多部门、跨层级、跨系统的联合执法监管活动，前期协调配合往往更费周折。
“三地执法部门设置和权责不同，比如对于渣土运输执法事项，嘉善县由综合行政执法部门负责，吴江区由综合行政执法部门负责（其汾湖高新区由城管执法部门负责），青浦区由城管行政执法部门负责。三地执法部门分属不同条线、不同层级，沟通程序相对复杂。”浙江省嘉兴市嘉善县综合执法指导办专职副主任许剑浩介绍。
为破解这一问题，嘉善县根据历年监管经验和行政处罚、投诉举报数量，列举出示范区内的高频次、高综合、高需求事项，明确了8个重点执法协作领域。分别是：渣土运输、水源地保护、非法捕捞、燃气经营、危化品运输、非法行医、食品安全、船舶运输。
比如，太浦河长白荡饮用水水源地位于三地交界处，2016年被列入全国重要饮用水水源地名录。近年来，青吴嘉多次围绕饮水安全、河道保洁、水域保护等具体工作开展省际协作。但水源地保护具有持续性，为巩固治理成果，进一步整治非法排污、电捕鱼等违法行为，水源地保护被列为重点领域。
对于每个重点领域，三地分别指定一个负责归口协商的部门。在后续工作中，明确由归口部门负责牵头、其他部门作为配合，共同开展联合执法。
“以‘燃气经营’领域为例，嘉善县和吴江区均明确由住建部门牵头、青浦区明确由建设和管理委员会牵头。不同条线的职能部门和执法部门围绕执法事项，开展线上协作，实现数据共享、线索移送、集体会商等。”许剑浩说，8个重点领域尽可能覆盖到实践中大部分的执法案件，有助于增强联合执法协同的力度。
日常协作保障“高效管”
2023年2月3日，嘉善县综合行政执法局执法人员发现，干窑镇干洪公路原嘉善某轴承厂地块内有三堆固体废弃物，从申嘉湖高速出入口驶出的一辆重型自卸货车有重大作案嫌疑。执法人员立即赶赴上海，通过上海市城市管理行政执法局协调上海市公安局交通警察总队，对涉事车辆精密布控、异地扣押。
当三地间需要开展异地执法调查时，协作地的行政执法部门通常会在协调对接、提供场地、协助调阅材料等方面给予帮助。但这种帮助常常“一事一议”，缺少机制化的协作保障。
在执法实践中，交界地带的一线执法人员更习惯“熟人社交”，往往通过在社交应用上建群等方式商议协作事项。有的执法事项在移送线索、固定证据时，需要跨系统、跨区域协调，执法人员从线下发函到赶赴异地对接，耗时较长。
为破解这些问题，嘉善县探索开发“示范区执法领域协作应用”平台，三地目前已实现73个执法部门入驻。依托该平台的“线索案件移交”“证据共享互认”等功能，可直接发起异地协作。此外，三地入驻平台的执法部门设有固定联络员，负责跨域信息沟通、共享执法信息、反馈执法结果。
以嘉善县综合行政执法局为例，建立了分级联络员工作机制——县级层面，确定法制科为责任科室，工作人员作为联络员负责全局跨域执法信息共享、协助执法信息反馈、联系协调执法公务等工作；镇街层面，在示范区毗邻镇街中队内明确AB岗联络员，负责对接毗邻区域联合执法、执法队伍共建等工作。
“比如，在渣土运输执法领域，嘉善县有哪些正规运输车队，其管理的车辆车牌号、审批许可信息等，联络员都会上传至平台，方便三地执法人员在资源共享库中调阅，为异地执法的信息对接提供便利。”许剑浩说，碰到需要实地协作的情况，三地联络员会提前对接，联系相关责任领导和科室，提供行政执法协作函，并介绍案件基本情况、需要协助调查内容和执法人员基本信息等。
“平台还嵌入了纪委监督模块，对接收、确认、反馈不及时的行为发出预警，视情况由三地纪委发起督办，督促部门协同配合到位。比如，线索移送须在3个工作日内接收、30日内反馈。”许剑浩说，这有助于提高三地执法部门间的日常协作效率。■
