本文源自:中国金融杂志
导读：通过巨灾保险的杠杆作用，可以将巨灾风险分散到更广泛的再保险市场和国际资本市场，减轻政府和保险公司的负担，还有助于促进风险减量
作者｜刘新立「北京大学经济学院」
文章｜《中国金融》2024年第21期
近年来，全球气候变化的趋势愈加明显，据欧盟气候监测机构——哥白尼气候变化服务局的研究，2023年6月至2024年6月期间，每个月的气温都打破了该月份的温度纪录，2024年7月的全球平均表面气温为16.91摄氏度，是自1940年有记录以来的第二高，该机构表示，2024年“越来越有可能”成为有记录以来最热的一年。我国是自然灾害高风险国家，巨灾风险具有“复杂、多发、集中”的特点，70%以上的城市、50%以上的人口分布在自然灾害较为严重的地区。中国应急管理部数据显示，过去10年，我国因自然灾害导致的直接经济损失年均超3500亿元。而作为社会稳定器，保险业在抗击自然灾害方面发挥着不可替代的作用。2024年5月，国家金融监督管理总局发布的《关于银行业保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见》提出，保险机构要坚持保障本源，持续优化保险产品和业务结构，为经济社会发展保驾护航；推动巨灾保险发展，发挥好保险在防灾减灾救灾中的作用。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，在“推进国家安全体系和能力现代化”的专章明确提出“提高防灾减灾救灾能力”。
巨灾保险是指通过保险的制度性安排，将因发生自然灾害可能造成的巨大财产损失和人员伤亡等风险，提前进行风险的转移和分散。巨灾保险不仅可以提供财务保障，帮助灾后恢复，还能够通过风险分散机制，将具有不确定性的灾害带来的巨大经济损失转移到更广泛的市场中。对国际上已有的巨灾保险体系进行分析与讨论，有助于构建适合我国国情的巨灾保险机制，从而增强国家在面对自然灾害时的韧性。
国际巨灾保险的特点
巨灾保险不仅仅是应对自然灾害的工具，还在经济发展中扮演着重要角色。通过巨灾保险的杠杆作用，可以将巨灾风险分散到更广泛的再保险市场和国际资本市场，从而减轻政府和保险公司的负担，此外还有助于促进风险减量，而降低了的风险更有利于进行风险分散，由此形成良性循环。
进行风险分散
巨灾风险的特点是损失巨大，由单独一个主体进行风险承担会面临较大压力。而巨灾保险的核心作用就是通过风险分散机制，使得巨灾风险由多个市场分担。
纵向来看，很多巨灾保险模式都建立了多层次计划进行风险分散。比如，美国加州地震保险赔偿基金结构就涵盖自有资本金、保费收入、再保险安排、风险证券化、紧急贷款、投资收益、会员公司的分摊等。赔偿基金采用“分层处理技术”，将赔偿支付分为五个层级，第一层由自有资本、保费资本金和投资收益负责；第二层由一般再保险和风险证券化产品负责；第三层由紧急贷款安排负责；第四层由特别再保险负责；第五层由会员保险公司进行分摊。在多个层次的支持下，加州地震局（California Earthquake Authority，CEA）已形成超过100亿美元的赔付能力。
在国际巨灾保险体系中，再保险公司承担着重要的风险转移功能。比如，加勒比地区巨灾保险基金（Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility，CCRIF）通过与国际再保险公司合作，将飓风和地震风险转移到全球市场上，减少了单个国家和地区在灾害发生时面临的财务压力。又如，根据土耳其巨灾保险共同体2021年再保险续转情况测算，土耳其地震保险的赔付能力接近25亿美元。
巨灾债券也是巨灾风险分散的重要载体。东南亚灾害风险保险基金（The Southeast Asia Disaster Risk Insurance Facility，SEADRIF）等通过发行巨灾债券，将自然灾害风险直接转移到国际资本市场，不仅提高了巨灾保险机制的抗风险能力，而且为资本市场引入了新的投资机会，形成了双赢的效果。2019年，菲律宾地震和台风巨灾债券发行，为菲律宾政府提供了3年间2.25亿美元的地震和热带气旋风险保障。2021年，超强台风“雷伊”达到了台风触发等级，巨灾债券向菲律宾政府支付了5250万美元。2024年上半年，国际巨灾债券的发行量也突破历史最高水平，且收益率达10%以上。
横向来看，巨灾保险需要尽可能多的主体参与。2014年，CCRIF改组为一个独立资产组合公司（Segregated Portfolio Company，SPC），以期扩展到更多地区，推出更多新产品，并由此更名为CCRIP SPC。在新的组织结构下，由不同的独立资产组合来提供产品，保证了对风险的隔离。2015年4月，CCRIF与中美洲、巴拿马和多米尼加共和国财政部长理事会签署了一份协议，从而使得中美洲国家能够正式加入该基金。由于基金成员国面积广大，风险的相关性较小，使得巨灾损失能够得到有效分散。依托CCRIF进行成员国巨灾风险的集中管理，大大降低了风险资本的需求。
降低财政负担
巨灾保险通过提供经济补偿，帮助灾民和企业在灾后迅速恢复，有助于提高整个社会的抗风险能力。与直接的政府救助不同，巨灾保险是一种市场化的风险分散机制，能够更高效地将资金注入受灾地区，支持灾后重建。比如，SEADRIF支持东盟国家在灾害发生前制定和实施灾害风险融资解决方案，在灾害发生后则可以迅速提供即时救济资金，并保证在危机期间高效率地使用各种资源。通过基金的支持，各国可以更快地实施灾后恢复，并减少人力和经济成本，将灾后财务风险平滑化，由此政府可以专注于灾后恢复和重建工作，而不必为赔付问题过度担忧。这种方式不仅提高了灾后恢复的效率，还为可持续发展提供了金融支持，确保长期经济增长不因灾害而中断。
促进风险减量
巨灾保险有助于实施风险减量，实现可持续发展的目标。在全球气候变化加快的背景下，自然灾害的频率和强度逐渐增加，单纯依靠融资性风险管理措施，虽然在一定程度上剥离了不确定性，但仍然难以避免成本的增加，因此，与风险减量相结合的全面风险管理措施才是可持续的。国际上很多巨灾保险体系都有效融合了风险减量环节。例如，CCRIF在灾前向各成员国提供准确的风险敞口信息，协助政府工作，将风险管理更多转移到事前环节。
探索创新机制
国际上很多巨灾保险模式还通过创新机制，降低风险成本。如CCRIF采用参数指数保险机制，不是通过现场查勘确定损失和赔付，而是通过事前的约定，针对不同的风险等级，如地震的震级和烈度、飓风的级别等，确定赔款。这大大简化了承保和理赔的管理，加之地处自由港的税收优惠，使得CCRIF运行效率极高，成本非常低。保费水平大约是商业保险市场的50%。
国际巨灾保险体系的不同模式
在全球范围内，巨灾保险体系大致可以分为三类模式，即政府主导模式、市场主导模式以及政府与市场相结合的协作模式。
政府主导模式
政府主导模式的特点是，政府进行资金的筹集，并采取强制或者半强制方式直接提供巨灾保险。政府主导的巨灾保险模式是目前巨灾保险的主要经营模式，美国、土耳其、西班牙和新西兰等国家实施的巨灾保险计划都属于这种模式。美国国家洪水保险计划（National Flood Insurance Program，NFIP）是典型的政府主导型巨灾保险计划。NFIP由美国联邦紧急事务管理局（FEMA）管理，成立于1968年，旨在应对由于洪水导致的财产损失。NFIP的主要特点在于，保险公司只是政府出售洪水保险的代理人，并不向投保人承担任何保险责任，而只是通过销售代理获得一定比例的佣金，巨灾保险最终的赔付责任由美国政府来承担，政府也承担设定保费标准的责任，并强制要求位于高风险洪水区的房屋购买该保险。通过政府的干预，NFIP在一定程度上解决了“市场失灵”的问题，并实现了广泛的保险覆盖。CCRIF也是一种政府主导的保险机制，它由加勒比地区国家于2007年联合创建，旨在为成员国提供低成本的巨灾保险，以应对地震、飓风和洪水等自然灾害。该基金由成员国政府共同出资，保费以政府预算支付，一旦发生灾害，可以迅速启动赔付。CCRIF通过预定赔偿机制缩短了传统保险赔付的时间，为受灾国提供了及时且重要的财务支持。
市场主导模式
市场主导模式的特点是，政府不对巨灾保险的提供进行任何强制性规定，不进行经营管理，不承担保险责任，也不提供再保险支持。与NFIP不同，美国的地震保险体系更具市场导向性。1996年加州通过法案，成立CEA。这个组织并不是政府机构，而是一种具有公共部门色彩的公司化组织，属于私有公办机构。其公办特点在于，政府特许经营并参与管理，享受免税优惠，并在CEA发生支付危机的时候，对其紧急融资予以支持。“私有”特点是指CEA是通过市场筹资组建的，由保险公司本着自愿原则，根据各自的市场份额参股，并承诺在出现极端情况时，按照约定承担一定比例的损失。作为权利，这些公司可以将其承保的地震保险分保给CEA，同时可以获得保费10%的销售佣金和3.65%的营业费用。CEA与加州政府财政没有直接联系，其资产来源于地震保险费、成员公司投入的资本金、借款、再保险摊回及资金运用收益。加州政府不负责向CEA提供资金，也不对其债务承担连带责任。CEA的保险产品由市场定价，居民可以自愿选择是否购买。这种市场化运作方式有效减少了政府的财政负担，并通过市场机制提高了资源配置效率。然而，由于地震发生的频率较低，购买率一直偏低，这给保险的可持续性带来了挑战。
英国于20世纪60年代初推出了采取商业化运作的洪水保险，政府不参与洪水保险的日常运营和管理，也不承担有关风险。英国具有发达的保险和保险体系，使得洪水风险的纯商业化运作成为可能。政府的主要责任是通过兴建洪水防御设施等措施不断加大防洪投入力度以尽可能降低洪水风险。
政府与市场协作模式
政府与市场协作模式的特点是，由政府和市场共同参与，商业保险公司进行商业化运作，政府提供政策支持和制度保障，并对巨灾风险进行分担。日本的地震保险就采用了这种协作模式，由政府与各非寿险公司共同经营，不以盈利为目的，由各商业保险公司共同发起组建日本地震再保险公司，政府同时承担相应的风险责任，从而形成了保险公司、再保险公司和政府共担风险责任的体系。对于总额在1100亿日元以下的损失，由日本地震再保险公司全额赔付；对于总额在1100亿～17300亿日元的损失，超过1100亿日元部分由日本地震再保险公司和原承保公司共同承担50%，政府承担50%；如果损失总额超过17300亿日元，则最高赔付总额为55000亿日元，超过17300亿日元的部分由日本地震再保险公司和原承保公司共同承担5%，政府承担95%。政府提供相应的税收支持，根据日本政府2006年修订的税收法规，地震保险的纳税人可从总收入中扣除5万日元作为个人所得税的应纳税所得额、扣除25万日元作为地方居民税的应纳税所得额。政府与市场的协作有效降低了保险公司面临的风险，也保障了灾后赔偿的及时性。新加坡地震保险也采用了类似模式，在前面三层不同主体风险承担之后，政府发挥托底作用。
SEADRIF也是一类具有协作特点的巨灾保险计划。在世界银行的推动下，2018年5月，东盟10国与中日韩的财长和中央银行行长会议发表联合声明，发起建立SEADRIF，旨在为东南亚国家提供地震、台风和洪水等灾害的保险保障。它是一个在抵御气候和灾害风险方面为东盟国家提供金融解决方案和技术建议的区域合作平台，该基金下设一个保险公司，于2019年成立，2023年8月在收到严重洪水损失通知后一个工作日内就向老挝支付了150万美元的赔付，其中80万美元用于支持抗灾、70万美元用于支持灾后重建。
国际巨灾保险体系面临的挑战
首先是保费与赔付的不平衡。NFIP近年来就遭遇了严重的财务问题。由于全球气候变化导致洪水频率和强度增加，其赔付额远超保费收入，导致该计划长期亏损。为了解决这一问题，政府需要不断增加保费，但过高的保费又会削弱居民的投保意愿，形成恶性循环。这种保费与赔付之间的矛盾是全球巨灾保险面临的普遍问题。
其次是公众的风险意识不足。在地震保险领域，由于地震发生的时间间隔较长，公众的风险意识不足会导致投保率较低。例如，加州地震保险的购买率约为13%，过低的投保率制约了巨灾保险的覆盖面，使得风险难以分散。
最后是保险市场的失衡。例如，在高风险地区，保险公司因风险过大拒绝提供保险，这导致居民无法获得保险。而在低风险地区，虽然保险费率较低，但投保率又可能不足。
我国发展巨灾保险的借鉴
第一，促进政府与市场相协调的保险模式。国际经验表明，政府与市场结合的保险模式在平衡风险分担和市场效率方面具有优势。因此，中国在发展巨灾保险时，应该探索建立政府与市场结合的保险体系。政府可以提供基础的保险保障，覆盖最基本的风险，而保险公司可以提供补充保险服务，以此来实现风险的分散。同时，也可以借鉴CCRIF和SEADRIF的经验，鼓励更多以省或市为单位的政府投保，这不仅有助于通过保险的渠道在纵向上向更多市场分散风险，也有助于在横向上通过规模效应降低风险。此外，政府还可以通过税收优惠、财政补贴等政策支持巨灾保险的发展，特别是在初期阶段，政府的政策支持将起到至关重要的作用。
第二，适度控制赔偿程度，确保保费负担合理。在这方面可以借鉴CCRIF的经验，CCRIF面临的主要矛盾就是保费支付能力非常有限，所以制度设计将“起赔点”定得相对较高，赔偿比例控制在20%左右，即只是满足受灾国政府保证基本运行，由此将保费控制到最低水平。比如，2010年海地政府支付的保费仅为38.55万美元，而获得的赔款达到800万美元；再如，CCRIF计划将年保费与单一成员国赔偿限额比例，从2.25倍逐步降低为1.5～1.75倍，进一步减轻了成员国的负担。
第三，建立科学的风险评估体系。为了避免保费与赔付之间的矛盾，我国应该建立科学的风险评估体系，对巨灾风险进行准确评估，合理确定保险费率，确保保险计划的可持续性。同时，政府应当提供必要的财政支持，帮助巨灾保险体系应对极端情况，避免出现类似NFIP的长期亏损问题。
第四，完善风险分散机制。例如，可以设立巨灾基金，由政府和保险公司共同出资，当灾害发生时，基金将根据损失情况进行赔付，减少保险公司的财务压力。同时，通过再保险及巨灾债券，将风险进一步分散至国际市场，以增强抗风险能力。尤其是在面对地震、洪水等巨灾时，再保险和国际资本市场的介入可以极大缓解本土市场的负担。总之，巨灾保险作为一种准公共产品，需要全社会形成合力推进并加以完善，以更好应对气候变化的挑战。
