本文源自:券商研报精选
文|招商宏观张静静团队
核心观点
预算制度是财政制度的核心。1949年以来，我国政府预算制度的发展可以大致分为四个阶段。1）1978年以前：实行“统收统支”的财政体制，相应的形成了“高度集中、统收统支”预算编制模式。2）1978—1998年：恢复预算编制，同时对传统的预算制度进行改革，并初次对“零基预算”进行了尝试。3）1999—2012年：以部门预算、政府收支分类预算改革为核心，预算体系逐步完善，政府职能逐步清晰。4）2013年至今：按照建立现代预算制度的要求深化和完善政府预算，推进国家治理体系现代化进程，包括进一步完善预算立法、全面实施预算绩效管理、深化财税体制改革，其中“深化零基预算改革”是“深化财税体制改革”中的核心内容。
零基预算是一种预算编制理念，强调在编制预算时“从零开始”、不以上一年度本部门或本地区的预算金额为基础进行调整，而是重新核定每个项目的重要性，综合评估支出项目的轻重缓急，并由此划拨年度预算资金。但在实践中，零基预算可以和绩效预算管理互为补充，共同发挥作用 。
零基预算的核心是打破预算基数，然而，打破预算基数实际上意味着调整过往的支出结构、同时还需配套相应的事前和事后评估机制。首先，零基预算改革有利于打破支出固化格局。其次，零基预算改革进一步完善了“二上二下”的预算编制程序。最后，零基预算改革有利于盘活低效的预算资金，提高资金使用和预算执行效率。
2014年以来，新一轮零基预算改革试点已经在国内各地区展开。据不完全统计，已有9个省份的16个省以下行政区开展了零基预算试点。在省级或全省层面实施零基预算改革的省级行政单位有广东、陕西、河南、广西、安徽等5个省份和天津1个直辖市。率先实施“零基预算”改革的地区已经取得了一定的成效，包括取消不合理项目、回收存量资金、将资金重新安排至重要领域等。
预计2025年零基预算改革的覆盖范围有望进一步扩大。短期来看，2023年一般公共财政预算支出的总规模为27.5万亿，2024年一般公共预算的计划支出规模为28.5万亿，从各地区的情况来看，零基预算改革普遍能产生10%以上的预算支出规模削减。假设在全国层面的支出核减率为5%~10%，则能相应盘活1.4~2.9万亿的财政资金。长期来看，随着零基预算改革的实行，能够盘活的存量资金规模大概率有所递减，但对支出效率的提振将提升长期中的财政乘数，进而强化财政逆周期调节政策的有效性。
正文
一、我国政府预算制度发展历程回顾
预算制度是财政制度的核心。1949年以来，我国政府预算制度的发展可以大致分为四个阶段。
（一）1978以前：“高度集中、统收统支”预算体制
1978年以前，中国实行“统收统支”的财政体制，相应的也就形成了“高度集中、统收统支”的预算编制模式。在此架构下，中央对财政资源统一调配，而地方财权受限。由于当时的内外部环境变化较快，预算制度也进行了多次局部调整，但基本延续了这一框架。尽管1951年政务院发布了《预算决算暂行条例》，对预算编制方法和程序进行了初步规定，但由于多种因素影响，预算编制程序长期未处于正常运行状态。
收支特性：财政预算公共事务与企业事务界限模糊，预算收支规模超出社会公共需要的范畴。彼时经济结构单一，工农业产品存在“剪刀差”，全社会的生产剩余主要体现为国有企业利税，而几乎国有企业的全部生产剩余又纳入财政预算。收入方面，财政预算既调节生产外分配关系，又涉生产内分配；支出上，财政预算包揽公共物品供给，还直接为国有企业注资、弥补亏损，代行市场部分功能。
预算编制：预算形式上主要采用单一预算，强调预算平衡、消除财政赤字。主要沿用基数法编制预算。编制程序上则采取上下结合、逐级汇总的方法。预算管理较为粗放，编制透明度不高。
1978年之前，虽无成型的预算法，但已有一些财政管理规定保障预算基本运行。这些规定虽较为简单，却为后续《预算法》的颁布奠定了实践基础，各方面的政策试点、经验教训也为后来向法治化轨道的迈进提供了重要参考。[1]
（二）1978—1998年：恢复预算编制
改革开放后，我国从内容和程序上恢复了预算编制，按照法定程序，国家预算报告向全国人大提交并经审议批准后予以执行。同时还对传统的预算制度进行了一系列改革。
复式预算探索：1991年国务院颁布《国家预算管理条例》，并于1992年正式实施。1992年开始试编复式预算，划分经常性与建设性预算。1995年《预算法》提出构建含“四本账”雏形的多轨式复式预算目标，包括公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算、债务预算等部分。
制度规范：1994年《中华人民共和国预算法》正式通过，并于1995年施行，《国家预算管理条例》相应废除。新预算法详细规范了预算的各关键要素。1995年国务院颁布《中华人民共和国预算法实施条例》，对预算法的各项规定进行解释，并给出了各级政府实施预算法的实际指引。同一时期，分税制改革正式展开。1998年，全国人大预算工作委员会成立，旨在协助财政经济委员会承担预决算方案审查和监督预算执行方面的工作。1997年财政部颁布了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则（试行）》、《事业单位会计制度》，完善了支持预算制度的会计体系。
“预算外资金”管理：面对预算外资金乱象，1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》、《预算外资金管理实施办法》、《中央预算资金财政专户管理暂行规定》等，将游离的预算外资金尽量纳入预算管理、禁止将预算内资金转移到预算外、严控预算外资金规模。要求预算外资金上缴财政专户，实施“收支两条线”管理模式。
债务制度形成：收支平衡的硬性要求被打破，1979年恢复外债，1981年恢复内债。这一时期仅允许发行国债，发行预算经全国人大审批后开始发行，发行规模一般不能突破也不能减少。1998年，为了实施积极的财政政策，财政部将部分国债贷给地方政府，以满足地方的债务融资需求。[2]
零基预算的初步尝试：1980年开启的“包干制”改革和1994年分税制改革赋予地方一定财权，多地开始结合自身的实际情况探索零基预算。借鉴国外的优秀经验，湖北、河南、陕西、甘肃、云南等省开始试点，初步取得了探索性成效，但由于政策目标不明确、制度规范缺失，应用范围有限，多地在短暂实施后又回归传统的渐进预算模式，也未能进一步推广至全国。[3]
（三）1999—2012年：预算制度逐步完善阶段
1998年12月，全国财政工作会议在北京召开，此次会议确立了我国财税改革的目标是构建公共财政基本框架，新一轮预算改革随之启动。这一阶段的改革以部门预算、政府收支分类预算改革为核心，预算体系步完善，政府职能逐步清晰，也更加适应现代化的经济发展要求。
部门预算改革：传统的预算编制方式按照功能进行分类预算编制，部门预算则要求按照部门进行预算编制，各个部门将所有收支按照统一规定编制成预算方案，再向上进行汇总。1999年部门预算改革试点展开，在中央层面选择了教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部进行试点，地区层面从河北试点逐步扩至多省，最终普及到全国。[4]
政府收支分类改革：政府收支分类改革的主要内容包括：第一，建立新的政府收入分类，收入分类反映政府收入的来源和性质。第二，建立支出的功能分类，支出功能分类反映政府各项职能活动。第三，建立支出的经济分类。支出经济分类反映各项支出的经济性质和具体用途。政府收支分类改革为预算编制制度提供了重要的基础支撑，财政部每年都会根据预算管理的需要进行收支分类调整，并在当年7月制定印发下一年度《政府收支分类科目》，供各级财政部门编制下年度预算使用。
其他预算制度改革：1）国库集中收付制度改革：2001年启动，以财政性资金为对象进行统一管理，支出按实际发生数由国库集中支付，保障预算执行规范、资金安全高效。2）政府采购制度改革：2002年《政府采购法》颁布，改变传统分散采购弊端，控制预算、强化支出管理、提高资金效益、调控经济。3）政府性基金预算管理：2010年财政部发布《财政部关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》[5]，将一系列原本在预算外管理的收入项目被正式纳入政府性基金的核算体系，从而构成了财政预算的补充部分，通常被称为财政的“第二本账”，土地出让收入是第二本账中的收支主体。4）国有资本经营预算成立：2007年国有资本经营预算正式设立，构成了财政预算的“第三本账”，为国有资本收益专设管理渠道，优化布局、提升运营效率、保障权益，丰富预算体系内涵，助力国企改革与国家发展[6]。5）社会保险基金预算编制：2010年，国务院发布《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，形成了财政预算的“第四本账”，社保基金预算按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容[7]。
（四）2013年至今：预算制度深化和完善时期
2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》成为预算改革的重要指引。这一时期预算改革的特点是，按照建立现代预算制度的要求深化和完善政府预算，推进国家治理体系现代化进程。[8]
完善预算立法：2014年国务院发布《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》[9]，2015年1月1日实施修改后的《中华人民共和国预算法》[10]。新《预算法》明确财政“四本账”的预算体系，完整展现预算全貌；同时加快推进预算编制执行的公开透明、建立跨年度预算平衡机制、强化预算支出约束等一系列制度建设。
完善非税收收入管理：2016年财政部发布《政府非税收入管理办法》，对非税收入的管理范围、设立、征收、票据、资金和监督管理等方面进行了规定，依非税收入性质分类入账，使非税收入与预算体系深度融合，初步形成了中央与地方的非税收入管理体系。[11]
全面实施预算绩效管理：2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果。[12]
健全预算制度：2024年《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“深化财税体制改革”和“健全预算制度”，并从加强财政资源和预算统筹、强化对预算编制和财政政策的宏观指导、加强公共服务绩效管理、深化零基预算改革、完善权责发生制政府综合财务报告制度等多个重点方面做出部署，为进一步深化预算制度改革指明方向。[13]
二、“零基预算”的基本概念
零基预算的核心是一种预算编制理念，强调在编制预算时“从零开始”、不以上一年度本部门或本地区的预算金额为基础进行调整，而是重新核定每个项目的重要性，综合评估支出项目的轻重缓急，并由此划拨年度预算资金。[14]
早期的零基预算方案基本按照上述定义的程序来执行，即彻底推翻上一年的预算，重新审定各项支出的合理性，并进行一系列替代方案考察、成本收益比较、优先性排序等调整程序，力求在有限的财力约束下实现最优的各项预算安排，最后形成总的预算方案。但在后来的实践中，随着“零基预算”的推广范围逐步扩大，其适用性也面临一定的挑战。当“零基预算”概念运用于超大型企业或政府部门时，往往存在以下问题[15]:
（1）“零基预算”审查需要事先划定预算编制单元、整合单元和决策单元，在复杂组织中，这一单元划定范围过大可能导致审查的深度有限，划分过小又可能造成预算审查的重复化、碎片化;
（2）“零基预算”要求完全推翻此前的预算方案，重新进行逐条支出的审定，对于大型企业或者政府部门而言这一程序往往需要投入大量的人力、财力和时间，但实际的优化效果可能并不及执行“零基预算”程序所投入的成本;
（3）“零基预算”审查不可避免地带来了组织内部的频繁调整，一方面为了避免大量削减预算业务，执行部门与预算管理部门的矛盾明显增加，另一方面当某些预算取消和新增之后，相应的部门工作人员也需要进行频繁的增减，给组织内部带来了更多的调整成本。
因此，在传统“零基预算”概念的基础上，“新零基预算”的概念被提出，即并不严格执行完全推翻上年预算的程序，而是通过回顾以前年度的预算，使用绩效评估技术，找出上期预算中重复、浪费和需要淘汰的部分，从而减少整体开支。在实践中不断改进具体程序后，“新零基预算”理念使得预算的审查和调整成本相应降低，更符合大规模推广和实践的要求。但总体而言，“零基预算”的核心理念指向的仍是一个基于项目效率和必要性而不是预算历史来分配资金的预算审查过程和编制方法。[16]
在实践中，零基预算可以和绩效预算管理互为补充，共同发挥作用。零基预算和预算绩效管理的重要内容均包括确定支出优先顺序和有效使用资金，预算绩效管理流程和方法的应用能够有效提高零基预算的编制效率和编制质量。[17]
与传统的基数预算采用的“以上年预算为基础、合理增减”的处理方式相比，零基预算理念的创新不仅体现在预算编制方法上，也体现在相关联的预算执行结果和影响之上，与基数预算的差异是全方位的。
三、“零基预算”对预算制度的影响
零基预算对预算制度的影响是全方位的。零基预算的核心是打破预算基数，然而，打破预算基数实际上意味着调整过往的支出结构、同时还需配套相应的事前和事后评估机制，对财政预算的影响是全局性的。
首先，零基预算改革有利于打破支出固化格局。尽管财政预算编制时往往需要遵循以收定支的基本原则，但支出固化问题在一般公共预算、政府性基金、国有资本经营、社保基金四本账中普遍存在，其中以一般公共预算和政府性基金中的支出固化情况最为明显。一般公共预算支出中项目繁多，各个不同项目常常以“基数+增长”的模式制定预算，使得加总后的预算规模易上难下。政府性基金除了土地出让相关收支之外，有大量支出匹配到具体的建设项目当中，而公共设施建设的项目周期通常较长，这意味着在建设过程中需要持续配套相应的财政资金，才能保证施工进度。零基预算改革对预算编制的审查强化将淘汰不合理的支出、建设项目，从根源上避免无效支出的长期存在。
其次，零基预算改革进一步完善了“二上二下”的预算编制程序。我国的政府预算编制实行“二上二下”的编制流程。“二上二下”的预算编制流程与“零基预算”的编制理念有着天然的契合性，尤其是在“一上”和“一下”的过程中，存在多个环节可以对支出的合理性进行审查、讨论，最大限度清理、淘汰和整合低效的财政支出。
最后，零基预算改革有利于盘活低效的预算资金，提高资金使用和预算执行效率。各省份对2023年度预算执行和其他财政收支的审计报告显示，各省份均不同程度存在资金沉淀、支出低效问题，而问题存在的根源往往在于预算编制的不合理。在启用零基预算的审查程序后，上述问题有望得到极大缓解，并有效盘活存量财政资源。
四、“零基预算”改革的实施情况
2014年以来，新一轮零基预算改革试点已经在国内各省份陆续展开。据不完全统计，已有9个省份的16个省以下行政区开展了零基预算试点，开展零基预算改革较早的地区包括湖北省鄂州市、江西省上犹县等。在省级或全省层面实施零基预算改革的省级行政单位有广东、陕西、河南、广西、安徽等5个省份和天津1个直辖市。其中，广东省自2015年开始探索零基预算改革，陕西省从2016年开始“取消部门预算和专项资金预算基数”，走在各省份前列。天津、河南、广西、安徽等省份和直辖市则在2019年以后才陆续展开省级层面的零基预算改革。
在改革方向上，各地区均致力于打破传统的基数预算模式，强调以零为基点重新编制预算，确保预算分配的科学性和合理性。在具体措施上，各地区又根据自身的实际情况进行了创新和调整。部分地区还通过优化项目库、打破部门壁垒、设置成本效益分析程序等实现了绩效预算与零基预算的有机融合。
五、“零基预算”改革的成效与展望
率先实施“零基预算”改革的地区已经取得了一定的成效，具体成效包括取消冗余项目、重新安排资金等等。而在各省级单位“零基预算”全面开展后，制度改革带来的预算编制程序优化、资金清理、财政支出效率提升等效果更为明显。
广东省的零基预算改革取得了显著成效，财政支出结构得到优化，存量资金得到有效盘活。2015年，全省地方一般公共预算支出达到12801.64亿元，增长40.1%，比上年提高29.6个百分点，完成各级调整预算的109.7%，通过盘活财政存量资金及充分使用财政部下达地方政府债券资金，提高了财政支出强度[19]。2023年，广东省对4272.23亿元资金需求开展事前绩效评审，核减支出约694.55亿元，核减率为16.26%；省财政通过事中监控调整或撤销资金1119.01亿元，事后评价压减低效无效支出约48.03亿元。
安徽省通过全面推行零基预算改革，显著提升了财政资源配置效率。在改革实施过程中，以“清政策”作为“破基数”的突破口，涉及185项长期存续但效益低下的支出政策，其中25项被直接退出，35项省级支出项目得到压减[20]。2023年预算项目数量较上一年度减少了482个，降幅达到18.1%[21]。2024年，安徽省级再压减非重点、非刚性支出26.8亿元，比上年增加17.9亿元；集中财力办大事，重点保障事项资金投入从756亿元提升到843亿元[22]。
广西壮族自治区全面推行零基预算，所有预算支出均以零为基点，逐项审核预算年度内各项支出的必要性、合理性及其开支标准、支出金额，使得财政资源利用效能显著提高。通过全面清理部门各项项目支出，对一次性实施、超出政策规定标准或低效无效的项目支出进行清理，有效盘活了财政资源，将资金更好用于保障中央和自治区重点任务[23]。自治区财政厅在审核2023年自治区本级新增项目和政策时，共对90个项目进行事前绩效评估、专家初审，并对13个项目进行抽查，共核减不合理预算申请16.7亿元[24]。
展望未来，2024年全国财政工作会议提及“在财政部等16个中央部门率先开展零基预算改革试点”，今年以来部分省份也陆续出台了开展零基预算改革的实施计划，零基预算改革的覆盖范围有望进一步扩大。尽管中央本级的支出规模相对较小，但中央各部门预算中还涉及项目众多、支出规模庞大的转移支付项目，对这部分项目的基数审查将有助于节约财政开支、提高支出效率。而各个省份陆续展开的零基预算改革有望进一步削减各地区的无效支出，盘活存量资金。
在全国财政支出规模逐年增加、收支差额不断扩大的当下，零基预算改革对未来的财政政策实施有着积极意义。短期来看，2023年一般公共财政预算支出的总规模为27.5万亿，2024年一般公共预算的计划支出规模为28.5万亿，从各地区的情况来看，零基预算改革普遍能产生10%以上的预算支出规模削减。假设在全国层面的支出核减率为5%~10%，则能相应盘活1.4~2.9万亿的财政资金。长期来看，随着零基预算改革的实行，能够盘活的存量资金规模大概率有所递减，但对支出效率的提振将提升长期中的财政乘数，进而强化财政逆周期调节政策的有效性。
参考资料
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[7]https://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1510996.htm
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[10]https://www.gov.cn/xinwen/2014-09/01/content_2743035.htm
[11]https://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5086359.htm
[12]https://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331957.htm
[13]https://www.gov.cn/zhengce/202407/content_6963770.htm?sid_for_share=80113_2
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[19]https://czt.gd.gov.cn/cztpxw/content/post_4452425.html
[20]https://kjt.ah.gov.cn/kjzx/mtjj/122641391.html
[21]https://czt.ah.gov.cn/czdt/czyw/149402631.html
[22]ttps://content-static.cctvnews.cctv.com/snow-book/index.html?item_id=3156834659439677037&toc_style_id=feeds_default&track_id=3B6C6F15-6A75-427B-A0FA-D3C8D2A642D8_750567595932&share_to=wechat
[23]https://www.gov.cn/xinwen/2021-12/29/content_5665102.htm
[24]https://www.gov.cn/xinwen/2022-12/02/content_5729987.htm
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