加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络、贯通协调居家社区机构三类养老服务形态、构建养老服务事业产业发展三方协同机制、强化有力有效的养老服务要素保障。
中共中央、国务院日前印发《关于深化养老服务改革发展的意见》（下称《意见》），对养老服务发展进行了前瞻性、系统性、总体性部署。
1月9日，在国务院新闻办发布会上，民政部副部长唐承沛表示，《意见》是对加强养老服务作出的系统性制度设计，也是紧抓积极应对人口老龄化重要窗口期，推动解决“老有所养”重大民生问题的基础制度安排。
《意见》部署了加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络、贯通协调居家社区机构三类养老服务形态、构建养老服务事业产业发展三方协同机制、强化有力有效的养老服务要素保障等方面工作。
《意见》还对加快补齐农村养老服务短板做出了专门部署。农业农村部农村社会事业促进司司长唐珂在会上回答第一财经记者提问时表示，发展农村养老，事关亿万农村老年人的幸福生活，是推进乡村全面振兴的必然要求。将积极推动农村养老服务补短板，协调推动农村养老服务资源优化配置，积极探索契合乡土乡情的农村养老服务模式，激发乡村内生动力，促进农村养老服务可持续。
加快健全三级养老服务网络
中国养老服务需求正在快速增长。截至2023年底，中国60岁及以上老年人口达到2.97亿，占比21.1%；65岁及以上老年人口2.17亿，占比15.4%。
《意见》提出，到2029年，养老服务网络基本建成，服务能力和水平显著增强，扩容提质增效取得明显进展，基本养老服务供给不断优化。到2035年，养老服务网络更加健全，服务供给与需求更加协调适配，全体老年人享有基本养老服务，适合我国国情的养老服务体系成熟定型。
唐承沛表示，深化养老服务改革发展，是实施积极应对人口老龄化国家战略的关键任务。当前和今后一个时期，我国人口老龄化进程加速发展，必须充分利用好2035年前后的重要窗口期，做好更加系统的应对准备。
《意见》首次提出加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络。界定了县级、乡镇（街道）、村（社区）分级服务的主要功能，推动形成县级综合服务、乡镇（街道）区域联动、村（社区）就近就便的服务支持体系。
“健全覆盖城乡的县乡村三级养老服务网络，是加快建设适合我国国情的养老服务体系的关键改革举措，符合县（区）作为国家治理基本单元的定位要求，符合养老服务重在基层的规律特点，有利于推动城乡养老服务均等化，加强县域养老服务资源统筹，促进服务资源向基层下沉，与常住老年人口相匹配，让绝大多数老年人都能在熟悉的环境中安养晚年。可以说，县乡村三级养老服务网络是符合我国国情的养老服务体系的基础设置。”唐承沛说。
优化机构养老专业支撑作用
目前，我国养老模式呈现“9073”格局，90%的老年人依托家庭养老，社区和机构养老只分别占7%和3%。随着老龄化程度加重，养老服务供给不足的问题将日益突出，照料服务不足成为困扰老年群体的重大现实问题。
居家、社区和机构养老现在已经成为社会主要的养老服务形态，《意见》以推动三类养老服务贯通协调为改革重点，在进一步明确各类养老服务功能作用的同时，加强各类养老服务在老年人全方位需求、全生命周期、全生活场景的协调联动，让老年人无论在家庭、社区、机构，都能够享受到方便可及的服务。
与居家、社区养老相比，机构养老虽然服务老年人数占比不多，但功能作用不可替代。《意见》在过去“机构为支撑”“机构为补充”等功能定位的基础上，进一步提出机构养老“专业支撑作用”，对机构养老作了更清晰更准确的定位。
唐承沛介绍，一方面，因地制宜推进养老机构分类改革，明确了兜底保障型、普惠支持型、完全市场型养老机构的职能定位和运行机制，推动实现分级分类、多样化的精准供给。《意见》提出健全公办养老机构运营机制、发展长期照护和认知障碍老年人照护服务、引导养老机构积极收住失能老年人，探索“老年父母+残疾子女”家庭共同入住养老机构等优化机构养老功能的举措。
另一方面，要充分发挥养老机构技术创新示范、服务技能培训、设备推广应用等作用，推动专业化服务向居家和社区延伸。今后，养老机构不但要在集中照护方面更加专业，也要更积极地参与居家和社区养老服务，促进养老服务规模化、集群化、品牌化发展，打造枢纽型、开放型的专业服务机构。
近年来，养老机构的规模在迅速扩大。2024年12月30日至31日，全国民政工作会议召开，会议披露，截至2024年10月底，各类养老机构和设施达40.4万个，护理型床位占比达62.2%，已提前完成“十四五”规划任务。
加强养老服务人才队伍建设
深化养老服务改革需要高质量的养老服务团队。2024年全国“两会”期间，国务院研究室主任黄守宏解读《政府工作报告》时指出，养老护理人员潜在人才需求1000多万，现在只有30多万。
《意见》明确，加强养老服务人才队伍建设。研究建立养老服务专业技术人才评价制度，规范养老服务领域职业设置，提高养老护理职业吸引力。建立健全技能人才与专业技术人才职业转换通道，构建与技能等级相衔接的技能岗位评聘制度。有条件的地方可探索在职业院校开展养老服务类专业公费培养试点，毕业后市场化社会化就业。
《意见》还提到，引导养老服务机构完善薪酬分配办法，向一线工作人员倾斜。加大养老护理员、老年人能力评估师等职业技能培训、岗前培训力度，加强和规范等级认定、评价管理，强化职业道德建设，依法完善从业禁止制度。
从事养老培训的北京市慈爱嘉培训学校校长赵磊此前对第一财经表示，缺乏职业上升渠道、职业认同感较低也是养老行业缺乏吸引力的重要原因。现在一些政策正在改变，政府和社会组织开始搭建一些平台给养老从业人员提供培训和职业认定，比如在政府部门举办的养老护理员职业大赛中取得好成绩的选手就可以获得相应的职业资格证书，这使得养老护理员的职业认同感大大提升。
人社部职业能力建设司司长吴礼舵表示，下一步重点在两个方面发力：一是会同民政部研究设立养老服务专业技术类的新职业，研究建立养老服务专业技术人员职业资格制度，进一步畅通其职业发展通道；二是在摸清养老领域用工需求、岗位缺工情况的基础上，推行“岗位需求+技能培训+技能评价+就业服务”的项目化培训模式，力求培养更多专业化、职业化的养老服务人员，促进养老服务人才梯次发展。
记者了解到，地方版的政策文件密集出台，提出加强养老服务人才队伍建设。比如，2024年11月22日，上海市民政局等九部门联合发布《上海市推进养老护理员队伍建设行动方案（2024-2027年）》，提出到2027年，养老护理员队伍规模进一步壮大，力争总量不少于8万人，基本满足本市养老服务实际需求。
加大财政投入
养老事业和养老产业的发展离不开公共财政的支持。近年来，各级财政部门加大投入力度，完善支持政策，深化改革创新，推动养老服务发展取得明显成效。
2019年~2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利方面的支出超过5600亿元，年均增长11%。其中，中央财政通过一般公共预算、政府性基金预算等渠道安排资金超过1500亿元。
财政部出台了一系列税收优惠政策，对符合条件的养老机构减免企业所得税、增值税等税收，并指导地方为养老机构因地制宜提供建设补贴和运营补贴。聚焦特困老年人以及经济困难的失能老年人和高龄老年人等特殊群体，支持其入住养老机构接受集中照护，或提供家庭适老化改造和居家上门服务等，切实让他们享受到质量有保障的基本养老服务。
财政部社会保障司负责人葛志昊表示，将坚持尽力而为、量力而行，指导各地根据经济发展水平和人口老龄化程度，进一步加大对养老服务的资金投入。同时，进一步完善养老服务经费保障机制，扩大普惠性、基础性、兜底性养老服务供给，重点保障好特困老年人、经济困难失能老年人等特殊老年群体的基本养老服务需求。
葛志昊称，还要进一步提升效能。一方面，加强对养老服务领域财政资金的预算管理，强化绩效考核和财会监督，充分发挥财政资金的使用效能；另一方面，指导地方进一步优化养老服务资源配置，完善公办养老机构的管理和运营机制，不断提升全社会养老服务资源的整体效能。
