摘要：配套机制和体系如何建设
文|刘斌（中国人民大学管理学博士，访美学者，知本咨询首席国企改革专家）
编辑|亿亿
2019年11月27日，国务院国资委印发了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）。
自十八届三中全会以来，调整优化国有企业监管模式，已经从概念设计阶段，进入到全面实施落地的核心时期。就像意见文中所说，“加快实现从管企业向管资本转变”，“适应国有资产资本化、国有企业股权多元化的发展阶段和市场化、法治化、国际化发展趋势”，“从监管理念、监管方式、监管重点、监管导向等方面做出全方位、根本性转变。”
全方位、根本性，这两个词用的很好！
我个人理解，全方位，就是要改变国资监管原先监管机构直接监管国企集团的两层结构，演化成为一种多层次的，市场化的，符合现代企业法治的管理模式。
根本性，是指这种监管模式改革，肯定不是小修小补，而是在观念上、结构上、行为上，使得国资监管焕发崭新面貌，同时全国的国有企业布局和结构，也将随着资本监管时代到来，发生重大的历史性变化。
那么，具体来说，我们应该如何来理解“管资本”模式下的国资管理体系变革？这样的变革在未来应该如何落地和推动？对于广大的中央和地方国企来说，这种新的监管模式，将会对自身的发展带来怎样可能的影响呢？
今天，代表个人略作展望和建议。
一、三类公司：管资本模式下的核心主体
从管企业到管资本，是要解决从前“政资不分、政企不分”的错位、越位、缺位同时并存的监管问题。根据《实施意见》的要求，管资本的模式改革主要有三个方面的重大改变：
一是国资委厘清自己作为政府部门的职责边界；
二是国有资本的管理通过现代企业的法人治理结构开展；
三是国有企业作为市场主体要得到充分授权放权从而更有活力的运营。
这样的顶层设计清晰，完整，将国有资本的总体监管路径明确摆在每个人面前。
这个顶层设计如何落地？
如果没有一个关键的角色枢纽，肯定不行。
那就是谁来代表已经明确自己行政职能边界的国资委，行使在企业法人治理结构中的出资人职权。
这个问题，在过去几年的国企改革文件中，已经有了总体答案，那就是通过“国有资本投资公司”和“国有资本运营公司”这两种国资全资组织的形式，推动国企监管进入资本时代。
国有资本投资公司，作为国有资本的战略投资和持股角色，推动产业整合、战略持股、战略性培育等国有资本的布局和发展。
国有资本运营公司，作为国有资本的财务投资者角色，推动国有资本的进退、流动、价值管理等资本运营功能实现。
这样的国有资本管理平台，称为“两类公司”。
两类公司的建立或者改组，是我国国有资本管理模式的创新。据知本咨询统计，到目前为止中央企业一共有19家国有资本投资公司，2家国有资本运营公司。地方层面，全国副省级以上地区的两类公司数量达到100多家，近两个月来，各个省份都在加快推进地方国有资本投资和运营公司的设立或者改组进程。
但是我们也注意到一个尚未解决的问题。中央企业一共有96家集团公司，扣除21家已经通过改组列入两类公司的企业，还有70余家中央企业集团仍然直属国资委管理，这些企业要么来自于关系国计民生的战略性行业，要么是只有一个特别突出的核心主业，具有这些特点的中央企业，确实无法简单的用适应于充分竞争领域的“国有资本投资公司或者运营公司”来实现改组。
那么，对于这些中央企业对应的国有资本，或者地方同类国企的资本管理，应该如何落实通过现代法人治理结构进行管理的设想呢？
对此，我们建议，要在“两类公司”之外，建立第三类国有资本出资者平台，姑且暂时称为“国计民生平台公司”。
国计民生平台公司，承担国有资本在国家四梁八柱和基础性行业的投资和持股角色，负责监管相关行业的国有资本。与两类公司不同，这第三类出资主体，考核国有资本的目标更加具有战略性、公益性和社会性。
目前中央企业中的相关企业可以改组或者并入几家国计民生平台公司，实现监管模式的变革。同时，其他单一主业的中央企业或者地方国企，可以组建或者联合成为新的国有资本投资公司。
我们认为，需要将目前的国有企业逐步、全部梳理到三类核心出资主体的市场化监管体系当中，以彻底实现“管资本”的三大转变目标。
二、三个市场：管资本模式下的配套建设
《实施意见》当中，对于优化管资本的方式手段，提出“实行清单管理，通过法人治理结构履职，分类授权放权，加强事中事后监管”等多条具体意见。
我们认为，这些方式手段的落实，需要及时进行配套机制和体系的建设。目前来看，最为关键的，是在全国范围内建设和提升“三个市场”：
国有股权交易市场
专职董监事市场
国有职业经理市场
分别做个说明吧。
1、尽快形成全国性国有股权交易市场
国有股权交易市场，已经在国有资产交易监督法律法规要求下，取得了明显的发展。目前全国各个省区都有自身的国有股权交易市场，中央企业的国有股权交易可以在北京、上海、天津、重庆等四大产权交易市场进行。
但是如果从管资本的角度，从全国国资一盘棋的宽度来审视，目前国有股权交易市场亟需升级和优化。
从规模来说，各省国有股权交易机构每年挂牌和成交项目参差不齐，总体规模不大，即使是占有最大中央企业产权交易比例的北京产权交易所，目前的规模也和各个级别的全国性资本市场目标有较大提升空间。
从结构来看，国有股权交易机构仍是地方区域为主，虽有不同地区相互挂牌，但是整体上仍不利于国有资本一盘棋目标下的国有企业股权和资本跨省、跨界流动和市场化配置。
所以，在管资本的模式下，作为国有企业股权多元化的市场化交易载体，也作为我们多层次资本市场的重要一级，全国一盘棋的国有股权交易市场确实有设立和发展的必要性和紧迫性。
2、尽早建立专职董监事市场
通过法人治理结构履职，是管资本模式下的核心监管行为。
从前在行政性监管模式下，是通过政府部委的司局、处室制定政策和规章来进行。未来要转变为通过企业法人治理形式实现监管和履职，那么最重要的角色不再是国资系统的干部，而是数百、数千派驻到不同企业的董事、监事，他们代表出资人行使监管权力。
中国现代企业制度推行近三十年，我们对于董监事的概念并不陌生，但在实际企业经营中，从前都是上级单位的人员兼任董监事，有形式，没实质，难以发挥作用。
未来要使董监事成为代表国资监管的核心角色，就需要从上到下，形成“有能力、有时间、有职权、有归属、有报酬”的专职董监事队伍，不断的培养和壮大，并且采用特定的考核和激励，在未来的时间内，让专职董监事独立出来、成长起来、流动起来，成为代表国有资本监管的主力军。
3、大力培育国企职业经理人市场
激活国有企业主体，关键是激活广大国企经营者。为充分适应国企的市场化、法治化、国际化发展特点，近年的国企改革当中，将职业经理人制度和契约化管理机制作为重要内容，抓住了关键性问题。
不过，在一些国有企业推动职业经理人制度过程中，也发现了一些实际问题：
比如，虽然职业经理人在民营和外资企业中久已普及，但是国有企业体制机制的特殊性，这部分体制外职业经理人大量进入国企并不现实，很多国有企业市场化选聘的职业经理，还是来自于本企业、兄弟企业、本系统内或者其他国企。
再比如，标准的职业经理人的职业经历是丰富的，有很多不同公司的从业经验，但国企所谓职业经理人多数都在一个企业或者一个集团终身从业，竞聘职业经理岗位，至多也就是换了件衣服，和市场化职业经理有很大区别。
这些问题告诉我们，我们是不能把国企职业经理队伍和一般的职业经理放在一起思考的。如果要让市场化、职业化成为管国资模式下的企业经营人才基本原则，那就很有必要在全国范围内推动国有企业职业经理人市场的培育和发展。
国有企业职业经理人市场，应该是一个中央和地方联动的市场，应该是一个全国各行业国有职业经理人选的数据平台，应该是一个国有职业经理选聘、培养、考核评价、流动、分层的的管理体系。
有了这个全国性市场后，可以更好的推动国资监管，也能够与党管干部系统紧密结合，真正解决干部管理和职业化管理“水乳相容”的重大课题。
总结一下。
“管资本”是近二十年来的重要国资监管变革目标，《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》的出台，一定会大大提速这一模式变革的进程。从我们的实践来看，落实“管资本”，需要在组织层面推动“三类公司”的建设，也需要在功能层面加速“三个市场”的培育。
三类公司解决“谁来干”；
三个市场解决“在哪干”。
一家之言，仅供各位餐后评论、指正。
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