2019年中国国企混改特点与2020年趋势展望_

摘要：《2019年中国国企混改特点与新年趋势展望》解读

“2020年HRA国企改革主题论坛”于1月10日在北京举行。知本咨询董事长、首席国企改革专家刘斌出席并解读《2019年中国国企混改特点与新年趋势展望》。

以下为演讲摘编：

刘斌：

今天召集这样一个国企改革岁末年初的会议，特别是这个时间点，为什么呢？因为2020年~2022年，按照我们国家的计划要出台“国有企业改革的三年行动计划”。刚刚过去的2019年，整个国企改革的鼓声、雷声和密集的脚步声大家都感受到了。在2020年国有企业的改革将会有哪些热点？哪些趋势？我们会面临哪些新的任务？在此给大家做一个分享。

国有企业在过去的一年时间里，改革是沿着五条主线并行进行的。如果把它看成五线谱的话，国有企业改革已经形成了五弦合音，是政策密集落地、监管持续优化、项目批量出现、经典快速诞生，同时不要忘了难题反复上演。我下面依次在五个方面展开。

1.政策密集落地。准确来说从2013年十八届三中全会召开到现在，我们中央层面的政策有116项，大家都看到了从监管到混改、产权转让到长期激励，都是这次改革的重点。中国大概有30多个省级行政区截止到2019年年末，跟国企改革特别是混合所有制改革相关的政策有1239项，这1239项的政策平均到每个省大概是40多项。我们用五年左右的时间，特别是近三年的时间在全国范围内形成了一个政策密集出台、密集落地的酝酿期，所以说这是春播育种，巩固土地肥沃程度的很好的时代。

微观上，2019年在政策特点方面我总结了几个之最。

第一，2019年中国最充满激情的政策，是2019年6月份国资委改革办出台的302号文件，提出了一个七字基本改革原则，叫做“法无禁止即可为”，从中央的政策角度来说这是为了创新，是为了容错，是为了大胆鼓励所有的国企根据自己的实践努力。

第二个政策值得提的，在2019年4月份出台了19号文件，这个文件叫《改革国有资本授权体制方案》，这是中央级别的文件。我们认为它是在中国最持久有力的政策，为什么？是因为它要改的是国有资本的管理体制，他要建的是管资本的、新型的国有资本管理体系。他要改的是过去2003年到今天15年形成的国资管理结构，他要建立和影响的是从现在开始，未来十到十五年新型的管资本的整体国资架构。在这个文件当中传递了几层意思，第一层意思，未来中国的国有资产、国有企业怎么管？在宏观层面真正实现政企分开、政资分开，如何实现？就是通过建立两类公司的形式，即国有资本投资公司和国有资本运营公司的形式，来出现出资人、运营者和实际企业之间的整体新的管控结构。第二个层面，对于每家国有企业来说未来该怎么样的管理？是充分市场化，从企业层面一企一策来维护企业的法人财产权和经营自主权，一个市场化改革的微观主体，这就是未来管国资的管法，这个架构在19号文件里进行了非常清楚的说明。

第三个政策是2019年11月出台的《中央企业混合所有制改革操作指引》，虽然只是对中央企业的，但是我相信它对全中国的国有企业都具有指导意义。但是我也想说明的是，这个指引某种程度上也吸收了我们北京市率先出台的《北京市属企业混合所有制改革操作指引》的若干个好的思想，中央企业的混合所有制改革指引是系统新的政策，这里面有四个基本的方法，无论是方向还是操作的规范，或是操作的具体细节，以及一些创新要点方面，这个文件都给大家非常多的启示和规定。

第四个政策，2019年有一个最托底稳健的政策，来自于《北京市属国有企业混合所有制改革的操作指引》，是2019年9月份发布的。为什么是最稳健托底？是因为在国有企业改革当中有一个问题大家都觉得非常重要、非常敏感，但是大家都不太能说清楚的一个问题，就是容错纠错机制。在哪里的错能容，什么错是可容的?所有的文件有很多提到容错纠错机制，但是都没有对容错纠错机制的概念和内涵进行定义。我们看到北京市在全国提出了这样一段话，国企改革的容错纠错，如果说我们按照程序、按照规范进行了国有企业改革，每一个环节的详细操作没有打擦边球、没有利益输送、没有后面的内幕交易，所有的过程全部正常操作下来，对历史负责、对自己负责，就是得到容错的重要空间。这是北京市率先提出的目前最完整的政策。

2.监管持续改革。我们的主线就在国有资产监管体制改革，在于要把国有资产的管理体制变成管国资、管资本。管资本有两个主题词，第一个词是两类公司，第二个叫做授权放权。两类公司，一类叫国有资本投资公司，一类叫国有资本的运营公司。截止到2019年年末，全国的两类公司总共加起来是131家。在131家对应的省和副省级城市的国有企业集团总量大概是1300家，也就是说现在只有10%的公司改组为两类公司。中央企业有96家，中央企业两类公司有21家。2020年之后地方的两类公司的建设会突飞猛进，可能很快会超过200家。

3.项目批量出现。2019年从混合所有制改革和国企改革的项目上来说，是密集增长的一年。我们用了五年，基本上是跟“十三五”对应的五年国企改革数据跟大家做一个比较，大家就能看到。从2014年-2016年国企改革试验酝酿期到2018年开始推出第一批混合所有制改革企业——404家。再到2019年10家示范企业，第四批混改160家企业，新增了40家双百企业，还有特别要跟大家讲到的，在2019年12月25号国资委新发了一个文件，要推动一个新的工程，推动百户科技型企业市场化改革的新行动，要求每一个地方国资委，每一个直辖市国资委，都再推动一到两家科技型下属企业集合起来进行一个新的科技型企业的改革行动，这是一个新的双百行动，时间是2020年-2022年。我们大概算了一下，这样企业出来以后大概是300家，这个行动刚刚开始。相信春节以后这样一个新的企业群落就会形成。

4经典快速诞生。宏观的国企改革的数据大家已经了解，但是我想大家更多的会关心经典的案例，我从下面几个方面跟大家做个说明：

第一个，我们通常认为的资本市场，像上海、深圳的股权交易所上市，是最好的融资和股权的交易场所。但是我想告诉各位，从2019年中国国有产权交易的市场来看，中国国有产权通过混合所有制改革来进行引资的项目，引资的金额非常巨大。我把2019年全年中国产权交易市场上的十大引资项目做了排列，其实是9家，因为有两个奇瑞汽车的项目。大家会看到这个榜单有什么样的意义呢？这个榜单上有非常知名的企业，比如青海黄河上游水电开发公司，有重资产企业河北交投沿海高速公路，还有新产业的中航投资控股，这些公司都在混合所有制改革的历程当中，在2019年实现了混合所有制改革项目的成功落地，引资的金额很大。

我们拿第一个案例来举例，引资最大的青海黄河水利公司，总共引资240亿。240亿是什么概念呢？2019年中国所有股票市场IPO项目，单个融资金额最多的是邮储银行。邮储银行最后包括增发、认购，包括券商的全额认购，总共融资金额是320亿人民币，如果把这240亿的项目摆在全国的IPO市场上，它一定能成为中国单项融资金额排入前三的重要项目。中国的国有企业股权交易市场和混合所有制改革，正在通过另一条通道，创造中国市场上的伟大场景。黄河引资释放了35%的股权，吸引了很多机构，这些机构有债转股的，有基金性，还有民营的投资机构，充分实现了混合所有制改革当中的机制、体制、股东混合的案例。

第二个案例，在混合所有制改革当中我们觉得有两类特别重要的未来投资者。他们未来会更多的参与到中国的混改。第一类的未来投资者是外资企业，第二类的未来投资者叫债转股的新型市场化的资本。我们都说中国要开放，中美贸易协定也要来推动中国新的开放历程，外资参与中国的混合所有制改革积累了两年时间，但真正落地是今年开始的。真正外资参与的第一单就是济青高铁。一方面吸引了科威特投资，资金不多，只投资了13亿，是通过中金资本的形式实现了间接持股。同时又吸引了中国若干个债转股的参与。未来投资人会有很多新的选择，也会对中国产生很大的影响。

第三个案例，突破模式的项目，中国联通云南分公司的改革。2018年、2019年有很多公司的领导都说我们混改可能拿一些轻资产，新兴业务来混改比较容易。重资产的，亏损的，主力行业能不能通过混合所有制改革实现新的活力迸发。中国联通云南分公司就尝试了“混改+承包”的模式，通过新设公司的形式来实现轻重资产分离，通过承包运营的模式实现业务的转接，通过转隶人员的方式，所有的员工奠定了新的市场化机制和新的员工身份，这种三合一的模式对于我们重资产亏损型的，类似于联通云南公司这样的项目产生了非常好的影响。所以从我们的观点来看它是一个真正很有意义并帮助中国混改突破模式的项目。

最后要跟大家讲一个百炼成金的项目。这个项目来自于天津非常知名的公司一商集团，天津一商集团通过这次的混改，实现了中国国有企业混合所有制改革一个非常重要的标志性的结果，就是100%的国有股权通过转让，把天津一商集团变成了100%的民营企业。它的第一次混改，释放65%的股权，留35%，没成功。第二次混改调整了价格再次挂牌，没成功。第三次混改把100%的股权全部转让，再次调整价格，最终在2019年年底的时候吸引了一个新的投资人，辽宁方大集团实业公司完成混改。

实际上在今年的混改当中有一个地方非常吸引全国人的注目，就是我们的邻居天津，天津市属一级国有企业混改，到目前完成了13个一级集团的混改。天津市的混改案例大概的特点是，基本上都是在大比例的让度国有资本的股权，同时对所有的竞争性的领域，都把行业中比较强的伙伴吸引过来。天津混改的力度也在释放，拭目以待。

5难题反复上演。在实际操作过程中国有企业混改有三大难题，第一大难题就是投资人引进难，第二是员工持股难，第三是机制改革难。为什么这么讲呢？投资人引进难，难在哪里、难到什么程度？

这个模型叫做混合所有制改革当中股权价值的定位模型。这个股权价值定位的模型告诉我们，我们全国的混合所有制改革的企业和项目，都分成三大类。第一大类，很少的公司属于明星型混改企业，就像中国联通，上市公司的股权一拿出来有很多人追捧，我们一般企业达不到。大多数的混改企业都是大众型的混改企业，收益不是那么高，资产未来也不一定有那么高的成长。同时，我们也不愿意一次性释放100%或者更高的股权，我们还想保持一定的控制率，这种情况下我们如何推动我们的混改，大众型混改企业要解决两个维度的问题。第一个问题在Y轴上，你要解决投资人的预期收益率提升的问题，在X轴上你要解决投资人管制权忧虑的问题。如何来解决你投资预期收益率的提高，如何通过释放更多股权比例来保证投资人未来作公司的发言权，这是两个维度共同努力的。如果你的公司在这儿可以定位，最终可以走出我们画出的混改死亡线。很多企业都没有意识到，再做做努力就可以。

第二个难题员工持股比较难。先送大家三句话，这是我们对员工持股的一个切实感受。1.给股权员工不一定在意，2.分利润员工不一定满意，3.搞跟投员工不一定乐意。很多领导都说上窜下跳到处争取政策，跟员工谈的时候，员工一般是两个答案，第一个答案是，领导非常感谢你，但是我没什么兴趣。第二，想让我掏钱不行，我就是不行。领导的激情被浇上一盆冷水，这就是搞员工股权很真实的感受。发挥员工激励和长期激励的作用有四个很重要的前提条件，第一，要给员工树立长时间的清晰成长战略目标，让他对企业有信心。第二，要激励稀缺的团队技能。第三，需要匹配非常好的业绩挑战。最终还要告诉各位，我们在讲长期激励的时候不要只盯着长期激励，长期激励是人力资源体系当中很小的一个环节，前面的东西没做好，后面你做得再大都是白搭，员工持股是需要综合配套的。

我们建议在人力资源开发的过程中配套五大机制。第一大机制叫做创业机制，第二大机制叫竞争机制，第三大机制叫狼狈机制，第三是牵引机制，最后一个是分享机制。这五大机制和我们长期激励的员工持股政策有机的融合在一起，这个公司的人力资源和长期激励才能真正搞活。

同时在员工持股的时候要注意两个问题，第一个问题，不是任何一个公司在没上市之前都能搞员工持股。有六类公司不适合直接员工持股，大家可以参考。第一类是成熟期的大企业不适合直接搞员工持股，因为这是资本性投入，如果你利润比较稳定还不如给员工提高奖金。第二类是上市公司的核心下属不适合直接搞员工持股，因为在这样的公司里涉及到资本运作的空间，还有持股结构和持股成本之间的问题，涉及到证监会的监管规定。第三是知识资本贡献小的企业。第四是员工基数比较大的企业。第五是市场化程度低的企业，第六是业务独立性不足的企业，这六大类企业我们不建议直接进行员工持股的机制设计。

第三个难，一个混合所有制企业最大的问题，因为现在第一批混合所有制企业到现在为止已两年时间了。这样的公司就属于典型的“五老企业”，混了以后董事会还是老摆设，上级管理还是老办法，干部观念还是老路数，一把手还是老模式，员工还是老习惯。怎么样解决这个问题呢？改革一个混合所有制企业的机制有三点很重要。第一是抓住政策，不是国家的政策，国家政策很多。而是说一个集团公司纵向管控空间要给混合所有制的下属公司提供更多的容错、生存、发展的时间和政策空间，不要像过去一样纵向政策一竿子插到底，就没办法改善机制。第二是抓好干部，尤其是一把手。我们接触了很多的混改企业，发现了一个共同的道理。如果你的公司未来想搞混改，除了方案本身的条件以外要增加一个条件，如果这个公司有一个敢担当，有市场能力，并且持续可以带着大家往前走的一把手，你可以同意他混改，如果没有，还是一个非常平均化的班子情况，无论他什么情况都具备，但这一点不具备，请你别帮着混合他，让他推进混改是不归之路。第三要改章程，昨天我们中央企业的章程新的指导操作指南已经出来了，每一个经理都要建立四大契约，从新的市场化岗位契约、身份契约、绩效契约，以及重要的心理契约，这才是混合所有制改革干部应有的基本框架。

总结一下国企改革大概是五个方面，2019年之前我们说是国企改革的春播年，2019年-2020年进入到盛夏之年。2020年的国企改革有哪些重要的趋势和特点值得我们关注和期待呢？因为前十几天的时候中央企业的负责人会议刚刚结束，我们把中央企业负责人会议当中对于2020年主要的工作总结为六个方面。这六个方面写的有点宏观，总体来说2020年中国的国企改革会有四个主要的亮点，第一个是混合所有制改革的纵深性改革，第二是科技型企业的改革，第三是国资监管体系的进一步改革，第四是新三项的改革。混合所有制改革是在哪里呢？我们称为混改率，是从各个省的角度来说，这个省所有的国有企业当中股权实现多元化比例的家数，从中央到地方的混合所有制企业的混改率的指标不一样，明显呈现高的70多，低的是10%。2020年到2022年混合所有制的混改率在各个省任务不一样，所以提升混改率是非常重要的一个方面。

刚才讲到了我们国资委推动了一个新的百户科技型企业专项行动，这个专项行动说到五个核心的改革方面。从市场化治理到市场化的用人机制，到激励约束机制，到科技型企业特有的科技创新，再到坚持党的建设，这五个方面都会推动一轮新的至少300家科技型企业新的改革历程。

国有资产的监管体制从管国企到管资本，这样的变革未来会有什么新的特点呢？要有三类公司建设三类市场。三类公司就是国有资本投资公司，国有资本运营公司，还有国计民生平台公司。然后是建设三个市场。

第四是新三项制度改革，大家都不陌生。新在哪里？我引用国资委几个文件的精神告诉大家，新的劳动改革叫价值驱动，核心在于提高国有企业的组织效率。新的人事改革是竞争驱动，核心在于提高国有企业干部的能进能出，身份转变。新的分配制度改革是市场驱动，最关键的是要解决国有企业的市场化薪酬和中长期激励问题。新的三项制度改革也会在2020年破土而出。