查道炯：如何提升国家的能源应变能力

题记：2022年12月18日，“第七届国家发展论坛——中国新征程与国家发展”在线上隆重举办。此次论坛由北京大学国家发展研究院主办，中国石油集团国家高端智库研究中心联合主办。中国石油天然气集团有限公司-北京大学基础研究项目之一的《中国能源强国建设研究：国家能源应变能力建设之路》在 “能源转型与能源安全” 平行分论坛上发布。受课题组委托，北大南南合作与发展学院及国际关系学院教授、南南学院研究办公室主任查道炯在分论坛上介绍了该课题的主要成果。本文根据发言内容整理。

加快建设能源强国在2021年中央经济工作会议上得到进一步强调。各界围绕此议题的研究成果丰硕。提升国家能源应变能力是本课题所试图做出的知识贡献。我国是世界能源消费和生产大国，煤炭等化石能源在能源结构中依然处于高位；进口将长期是满足需求的必要途径。降低二氧化碳等温室气体排放总量的进度，不仅事关国家的能源转型，也事关我国在全球贸易格局变化中把握主动。通过设立在2030年实现“碳达峰”，2060年实现“碳中和”的发展目标，我国顺应了全球倡导低碳发展和能源转型的整体形势。过程中，因应不断变化的国际能源地缘政治环境，必须建立在进一步提高应变能力的基础之上。

世界能源发展趋势生变

从世界能源发展趋势来看，能源消费总量一直在增长。在中国、印度等中等收入国家，满足经济发展和人民日常生活用能消费增长的需求将持续增长，而欧美等发达国家的需求则相对稳定。

虽然俄乌冲突等地缘政治事件导致了世界各国对能源安全的进一步关注，但原因并不是供应总量发生了逆转，而是化石能源的流向受地缘政治偏好的影响程度更高。越来越多的国家在追求能源供应自主，即：提高一个国家在供应侧的可再生能源供应程度，在消费侧减少对化石能源的依赖。当然，在谋求供应自主的过程中，采用包括外交在内的途径增强境外化石能源供应的稳定性，也是重要的政策取向。国际政治和安全因素在全球能源供需布局变化所发挥的作用更加突出。这一趋势将具有长期性。应对气候变化是全球的共同责任。越来越多的发达国家将其产业政策追求与提高其气候政策挂钩。例如，美国在2022年通过的《通胀削减法案》一方面强调目的之一是巩固美国在应对气候变化方面的努力，另一方面则为推动其在未来十年乃至更长的时期推动加工业“回岸”提供了法定的补贴政策框架。此外，在跨国加工品贸易中实施二氧化碳边境调节税，尽管难免被滥用成为产品流动扭曲的手段，但部分因为欧盟等力推此机制的机构抓住了应对气候变化的道德高地，在世界贸易组织等多边协调机制下达成协议将依然困难。

对包括中国在内的众多发展中国家而言，将提高其国内能源利用效率纳入产业升级的必要内容因此而成为必不可少的选项。我国在利用能源领域面临依然面临一些结构性挑战。例如，能源消费弹性系数需要改善；非化石能源的开发和利用虽然有了举世瞩目的进步，但包括分布式能源在内的电力系统改革的任务依然艰巨。在国际层面，进一步提高煤炭利用效率、降低煤炭在我国能源结构中的比例，是我国履行二氧化碳减排义务所必不可少的途径。

从国家能源自主建设目标的角度看，推动核电的进一步发展将是必要途径。其实，在国际上，在民用核电领域的发展和竞争态势经常被研究者忽视。可喜的是，钍基熔盐技术的开发在我国已经进入试运行阶段。进入第四代核电时代对我国而言，特别是对中西部缺水地区实现提高清洁能源利用的愿景，具有重要的意义。

如何建设能源强国

如何建设能源强国？这是一个可以也应该从多视角研究的课题。这里重点介绍本课题研究中提到国际参照点。

就世界能源经济和政治版图中，美国不仅实现了化石能源供应自主，其在资源禀赋、自主谋求能源消费技术进步的能力和潜力，乃至通过金融、贸易以及外交手段保障境外能源供应的技术开发能力等方面，是教科书式的能源强国。在维系全球经济平稳运行所需的化石能源供应侧，拥有强大的实力的国家是沙特阿拉伯，尽管欧佩克成员国中的其它出口大国也很重要。俄罗斯目前因为地缘政治因素化石能源出口受到了限制，但从长久态势看，俄罗斯在资源禀赋方面的世界地位难以替代。

从全球化石能源贸易的全球链条看，中国、印度、欧盟国家等的进口需求也是一种力量。但是，显而易见的是，需求侧经济体在全球能源供需稳定态势中所能发挥的杠杆作用，本质上是被动的。“大而不强”是这些国家的共性。

那么，建设能源强国，可以有哪些思路？首先，我们审视国家在全球能源格局中的强与弱，不能局限在贸易油价或者试图去影响油价变化。世界石油贸易中所采用的结算货币，从金融专家的角度看，是一个杠杆性因素。但一国国家的货币的国际化程度受到多方面因素的制约，而且是一个漫长的利益磨合过程。我们认为，能源强国终究不是或者不全是由货币因素决定的。

在能源清洁化转型成为不可逆转的国际大势中，我国的风电、光电等可再生能源已经取得与煤电成本相当甚至更低的成就。在可再生能源设备方面，包括车用电池，我国在全球的市场份额比较高。这些都是我们的优势。与此同时，维持这个优势，特别是在新技术领域，我国遇到来自特别是工业化强国的挑战甚至排斥。此外，我国在新能源发展中由边际成本或者负外部性也面临越来越严重的国际质疑。中国在其它国家发展可再生能源产业也面临越来越多的竞争压力。这些都是我国需要通过包括强化国际合作在内的途径而克服的挑战。

从美国和俄罗斯的情况看，“能源强国”或者“能源大国”主要具备如下几个特点：

1. 1.  政府全方位支持本国能源公司寻求能保障化石能源供应的产地和外销渠道。这一点在我国不是问题，但是如何进一步优化政府支持很重要。

   2.  政府着力推动能源产业转型，发展新能源和可再生能源。

   3.   建设规模庞大的战略石油储备并设置灵活的释放和采购机制来影响国际石油市场价格。石油储备不仅是为了应急，而且是重要的能源成本条件工具。相关话题在今后还值得进一步讨论，包括如何避免战略储备对财政造成压力，如何完善我国石油和天然气储备的释放、周转机制，如何与国际接轨等。

   4.  金融投资石油衍生品。

   5.  俄罗斯与美国有不同之处，俄罗斯依靠不断加强资源勘探、投入能源基础建设投资、影响油气管道走向来保障本国能源出口安全。结合当前的国际地缘政治局势，中国与俄罗斯之间的化石油气贸易的根本性因素是能源地理，而不是欧美国家的一些分析所理解的“地缘政治”关系。

   本报告认为，提升国家能源体系应变能力是提高能源强国建设的关键所在。“能源强国”的核心要义是将能源定性为推动经济和社会高质量发展，而不是总量提高和价格上追求低价。建设灵活应变的能源保障体系，才能确保能源安全。关于“能源安全”有众多的定义，其中可及性和生态优化平衡是专家们反复提到的内容。能源安全的背后是能源应变能力，一个国家要在不同发展阶段都能应对国内和国际政治经济局势带给能源供应的挑战，尤其是要能应对外部冲击。我们在报告里集中阐述了能源体系应变能力建设的六个维度：1.  对资源的调节能力；2.  对市场的调整能力；3.  对能源运输的调节能力，增强国内地区间的资源调配、运输安全保障；4.  创新驱动能力；5.  对金融政策的调节能力；

   6.  对体制机制的调节能力。

   具体怎么做？本课题报告针对上述六个维度列出了七项一级指标，包括能源供应、需求、运输通道、体制机制、技术创新、金融政策和国际市场治理。关键是提升能源体系应变能力我国能源体系应变能力建设面临哪些新挑战？新挑战不只来自俄乌冲突，还包括改革开放以来我们所熟悉的“全球化”格局不再，或者说国外理解的全球化和我们所理解的不一样，差异可能越来越大。具体的挑战包括：

   1.  我国能源安全的首要问题是石油和天然气的对外依存度持续上升，国家能源供应保障更易受国际市场波动影响。

   2.  能源需求增长快，国民经济增长对能源增长的依赖较高。我们需要走向能源自主，但自主的前提不是为了保证增长而降低能源价格，而是适当的时候也可以接受高价格。

   3.  能源生产和消费对生态环境的损害比较严重。

   4.  我国能源技术总体上与发达国家还有较大差距，并面临一些技术限制甚至技术封锁。

   5.  与国际能源市场治理能力和全球资源配置能力存在差距。

   政策建议

   1.  明确能源强国体系建设的核心目标是增强应变能力。应变能力和供应能力是我国能源安全保障的两个轮子之一，而“双碳”目标是轮子的动力。此外，增强应变能力还包括运输通道的安全性和海外进口的安全性。能源强国最重要的理念包括安全性、可靠性、经济性、灵活性，绿色低碳高效发展，创新技术和协同国际合作。能源强国特别重要的组成部分是各个地方政府。地方政府解决能源问题时，不能只是企业的任务。德国的能源转型提出一个理念——所有政府部委都是技术变化部。这也是我国可以借鉴的。作为学者来看，很多时候讨论能源安全问题是决策归决策，实施归实施，落实任务的压力都在企业身上，但光是企业不够，政府必须全方位去支持。

   2.  节能和提高能源利用效率。该领域吸引了很多投资，而节能可以成为经济增长的来源。

   3.  电力系统安全要以煤电高质量发展与转型为保障，进一步提高可再生能源的有效应用。电力系统改革非常重要，能源安全要掌握在自己手里，而电力使用是能源阶梯上的最高端。不能因为各种压力就放缓电力建设，而电力建设的重点是实现电网跨区域调度、电力市场建设和分布式能源建设。我们的报告也提到，需要加大因地制宜地发展分布式能源市场的力度。

   4.  坚持技术创新驱动发展。创新不仅指能源生产环节，还包括对能源的使用环节，包括利用人工智能、大数据以及其他智能化技术的运用。

   5.  金融政策需推动能源部门进行清洁化转型并支持能源公正。地区间发展不平衡、收入不平衡，那么如何让低收入地区特别是经济发展资源禀赋贫乏的地区既能用上能源又不至于承受金融负担，这是能源公正的概念。

   6.  扩大开放，加强国际合作。首先要认可我国的“双碳”目标，其次加强国际技术标准合作。不管国际关系如何，要尽可能与各国政府以及国际能源专业组织合作。

   国际合作的终极目的并不是为了掌握越来越多的高端技术，而是要提高不同国家和地区的能源技术标准化建设。标准化显然涉及自身利益，但要实现不同国家和地区能源技术标准化的互操作性，促进中外能源技术交流。目前，清洁能源技术的研发、专利申请成果主要集中在中国、美国、欧洲、日本和韩国，因此我国与这些国家也存在竞争关系。具体的建议包括在技术领域要尽可能资助一些示范性项目，并争取通过示范项目来推动国际互联互通，这对我们应对国外压力有帮助。

这份报告主要是我们在学术领域通过学习能源政策、了解能源管理部门和能源企业的操作来完成的，里面有很多不全面的地方，欢迎大家指正，也感谢中石油提供的学习和研究机会。

整理：何又夕 | 编辑：王贤青 、白尧