黄益平+邓峰+查道炯+汪浩+席天扬：平台企业的治理挑战与规则磨合

题记：2023年9月19日晚，由北大国发院、中新社中新经纬、北大出版社联合主办的【承泽论坛】第19期暨《平台经济通识》新书悦读会在线上线下同步举行。本文根据新书《平台经济通识》主编、北大国发院副院长、数字金融研究中心主任黄益平教授，北大法学院邓峰教授，北大南南学院教授、国际关系学院教授、南南学院研究办公室主任查道炯教授，北大国发院经济学教授汪浩、北大国发院助理院长、政治经济学长聘副教授席天扬的圆桌讨论内容整理。

黄益平：本场主题是平台经济的治理，四位嘉宾分别来自四个不同的专业领域：法学、产业组织、政治经济学和国际关系，很期待他们之间思想碰撞的火花。平台治理已经从专项整治进入到常态化监管阶段。第一个问题：与传统的农业经济和工业经济相比，平台经济的治理有何不同、到底要治理些什么？先请邓峰发表意见。

邓峰：治理这个词的英文是governance，具体到平台经济，我认为主要包含两层含义：一是从外部来的治理，主要有政府监管，行业自发形成的自我监管或自律监管，还有新闻监督和舆论监督等社会层面参与式的治理；二是内部的治理，即企业或公司自己开展的有理论、有目标、有原则的治理行为。

过去，我们可能过于强调来自政府层面的监管，对于其他几个层面的监督关注不够，这可能是大家对治理的理解存在偏差的原因。

在我看来，平台经济挑战了公和私的界限，也就挑战了传统治理所依赖的基本依据。平台经济的一个特点是网络外部性，这其实是针对公共产品的一种定性。传统经济学认为，公共产品是在产权上不可以独占，在消费上不能排他的产品。然而法律所认定的公和私，定义明显不同，与国家有关的就叫公，与国家无关的就是私。很明显，平台经济因其网络外部性而跨行业，对原来的监管造成了挑战。

此外，平台经济也介入最基本的民生问题，比如吃饭、买菜等，在这个领域它的公共属性又变得很强。

再者，平台经济的规模会变得很大，体量一大就会像个垄断者，引发高度关注。

由于平台经济的一些自身特征，所以在治理时需要新视角。平台经济经历过强监管时代，聚焦民生是强监管的优点，但运动式执法等方面则是强监管的不足。

目前平台经济已经进入常态化监管时期。对于这种转变，我们课题组也做出了一定贡献。我认为“常态化监管”的前面需要加一个定语，即“国家治理现代化下的常态化监管”。常态化监管的力度明显低于强监管，但我认为最关键的问题是，常态化监管不能继续沿用传统的监管方式，毕竟传统方式是建立在行业、产业和主体监管的基础上，已经无法适应平台经济的新特点。

黄益平：请问汪浩，从经济学和产业组织理论的角度出发，你怎么看这个问题？

汪浩：在我看来，平台经济的所有特征在传统经济里都能找到。比如网络外部性，传统经济里的通讯、金融里的汇兑、物流等行业，都具有非常典型的网络外部性特征。再比如数据，传统的行业也有数据，只是数据的量没那么庞大。传统行业的数据主要是结构化数据，现在是大数据，这是一种程度上的变化。

从具体方式看，关于平台经济很难给出一些绝对的界限。平台上的一些典型的反垄断案例，在现实世界里也能找到一些类似情况。比如“二选一”，在传统经济里也真实存在。现在大家关注比较多的是“互联互通”的问题，即一家平台的链接在另一家平台上能否打开。这种互联互通问题在传统经济中比较少见，但也有类似现象，其中很多互联互通都是政府强制的。

因此，要说平台经济中的哪些特点在传统经济中完全找不到同类项，其实很少。从某种角度看，平台经济是把传统经济一些不太普遍的特征集于一身：它具有强烈的网络外部性，还有范围经济的特征；拥有海量的数据，涉足人工智能领域等。集这些特征于一身，就构成了一个非常独特的行业。我也同意邓老师的观点，从监管分层的角度看，平台经济和传统经济差不太多。

在很多方面，平台经济的监管都可以借鉴传统的思路，同时也需要研究一些新的现象。比如互联互通的问题，倘若一家平台的链接在另一家平台上打不开，这可能影响到平台的广告收入和电子商务收入。传统经济不涉及这些问题，但平台经济就会因此产生纠纷，这方面还值得深入研究。

黄益平：现在继续把问题抛给天扬，从政治经济学的角度看平台经济治理问题，有什么独特的地方？

席天扬：治理是一个宽泛且复杂的概念。在我看来，治理是以制度化的手段，对社会中的利益纠纷和冲突进行协调、管理和解决的一种机制。在平台经济中存在各种利益冲突，比如商家和消费者、平台和用户、平台和商家之间的利益分歧。还有一些分歧来自于平台经济的新型商业模式和传统政策之间的矛盾，平台经济使得一些传统监管方式力有不逮。比如该如何对平台上商户收税？是否该引入数字税？这些讨论也得到广泛关注。

平台经济的治理和传统经济治理有两点相似之处。

1.平台经济和传统经济治理都属于公共治理。公共政策的基础是民意，或者说社会大多数人的意见。我国公共政策制定重视民意，强调回应性，在政策过程中会根据社会舆论和民意加以调整。从这一点看，平台经济和传统经济的治理没有本质的差异，都需要体现全过程民主。

2.同利益一样，民意是多元的。美国经济学家奥尔曾经提出“集体行动的逻辑”：那些相对人数较少、组织能力更强的利益集团往往能对政策起到更大影响。平台监管中也能看到类似现象。比如网约车出现后引发的各地限制和查处，定位在“严格限制行业准入”。这样的结果可能是因为出租车行业从业者司机是一个集体行动能力很强的群体。

平台经济治理与传统治理又有不同。

1.平台经济的影响范围广，跨行业也跨地区。平台往往是一个不断变化更新的生态系统。平台业务本身的复杂性、动态性和即时性，意味着监管部门很难通过中心化的手段，全面实时地监测平台所有变化，回应所有变化。因此，平台治理的主体应当是平台、社会和政府三者有机结合。要给予平台一定自治权，包括对于商家准入的审核，对平台业务的监管，以及规则的制定权。

2.平台也肩负一些社会责任。平台的社会责任不仅是“打击假冒伪劣和提升产品安全”，也包含甄别和限制虚假信息、民粹主义和仇恨言论的传播，保障数据安全和个人隐私等问题。这也反映了社会公众的关切。

政府的政策导向非常重要，平台的积极配合和参与也是大有可为。处理这些问题，平台不是被动无能的，而是可以发挥主观能动性，引导社会价值观向更好更和谐的方向发展。

黄益平：天扬说的第二点很重要，这也是平台经济治理与其他治理不一样的地方。平台本身也可以扮演治理者的角色，针对平台参与者的行为制定规则，这是一个崭新的视角。天扬提供的从政治经济学视角看平台经济治理的观点，我理解主要是两个方面。一是治理就是一种特殊的、化解或者处置利益冲突的机制。二是政策走向以民意为基础。邓峰和汪浩同意这样的观点吗？

邓峰：我认为在“化解或者处置利益冲突”这个层面，我们肯定需要各种各样的社会规则和社会制度。法律本身也是为了平衡这些利益，将这些利益合法化。这个问题还需要再进一步，既然所有人都同意要有法，那么进一步的问题是我们到底需要什么样的法？这可能需要深入考虑。

黄益平：第二个层面说的“以民意为主”，法律是根据民意来定，还是要根据我们认为的公正、正义来定？

邓峰：应该说两方面都有，在法里面本身也存在这个争议。法本身应该是正义的，但法也是政治的产物。正如我刚刚提到的，我们回到平台本身就是规则制定者，但在未来，我们会不会修改规则？会不会和已经制定的规则发生冲突？我认为肯定存在这样的可能。   

汪浩：我简单补充一点。平台的治理，平台自己该承担多少责任？从经济学的角度来看，这涉及到交易成本。有些事情平台做起来比较容易，哪怕这件事情超出了平台的职责范围，既然容易做，也就让平台做了。如果从政治经济学的角度看，很多涉及价值观的事情，很难判断这件事到底该分配给谁，也缺乏这方面的规则。

黄益平：现在请教道炯，从国际关系的角度如何看平台治理问题？

查道炯：平台在国际事务和国际经济中变得越来越重要，矛盾也越来越激烈。各种新的数字处理技术，比如生成式AI技术，不同的国家都在摸索如何设置自己的规制；当这些技术用于跨国信息传输时，共同遵守的规制应该是什么，目前还处于学术探讨的阶段，与达到形成条约或协议以及企业操守指引的愿景，还相差甚远。“国家安全”的范畴在扩大，平台不仅没能突破国家管理的边界，而且存在交易碎片化的趋势。

在国际经贸关系中，平台经济属于数字经济和服务贸易的范畴。今年7月世界贸易组织发布了一份全球数字贸易的指引，供各国参考。对越来越多的国家而言，提高自身在世界平台经济中的竞争力的吸引力在提高，毕竟，某一国的电商平台、搜索平台、交易平台都能吸引全球客户，在未来这种情况甚至会发展到电子货币交易领域。在这样的背景下，一个平台的所在国，不论是商户注册地还是实体运营地，该如何治理这些来自全球的数据？该如何让别国的用户放心地把数据放在自己这里？这是个相当复杂的问题，各国对于“数据安全”、“使用安全”的理解是见仁见智，看问题的参照点也不同。

黄益平：从国际治理的角度来看，在数字经济和平台经济的治理中，存在一个权衡的问题——放任不管会引发一大堆问题，管得太死不利于经济活跃。关于这个问题，国际上有什么经验和教训，可以给我们提供一些启示？   

查道炯：这个问题很复杂，我想先从一个例子讲起。一栋私人住宅房屋的位置和照片，可以被定性为隐私。如果隐私保护条款规定与这栋房屋的数据不可被第三方用盈利性交易，那么，提供旅游或短期居住信息服务的平台就只好退出这个市场。这样的“严管”则会导致大量房源被闲置，是一种经济资源的浪费。所以平台经济治理的确存在一个“度”的问题。

现在美国和欧洲学界也非常关注平台经济治理和AI伦理等问题，特别是关于监管的范围和责任，很难界定。至今，在美国和欧洲，常见的情形是（自我主张的）受害人向法院提出诉讼，个案裁定。事前监管还是事后监管更为妥当？这是政策和司法领域的挑战，所有的国家都面临同样的两难。如果监管当局对“重要数据”、“敏感数据”划分不当，就可能会对平台企业甚至整体经济的发展造成负面影响。

黄益平：平台经济反垄断的问题也很重要。根据美国当年反垄断的经验，开始的时候是企业规模一旦做大就立刻拆分，比如一些钢铁和石油行业的企业，后来慢慢地向消费者权益的概念靠近，用一些非常具体的指标来判定企业是否存在垄断行为。到了现在的平台经济时代，这些具体指标似乎又失灵了，比如有些平台可能并不会抬价，不仅没有抬价，反而在压低价格的同时给予消费者很多补贴。但有补贴也不一定意味着肯定没有垄断，有美国学者就发现一些平台利用补贴获得市场势力。所以出现了所谓的“新布兰迪斯主义”。邓峰你怎么看这个问题？有什么好的解决办法？

邓峰：这个问题很难回答。从上世纪70年代《反垄断法》实施以来，有三类问题大家公认比较难以解决，一是高科技领域的问题，二是纵向领域的问题，三是寡头竞争问题。

之所以难以解决，主要是产业组织理论没有提供很好的理论支持。平台经济与这三方面都有关联，但是该如何进行反垄断执法？这个问题本身在理论上就存在争议，这是其一。

其二，因为平台经济的出现，《反垄断法》出现新转向。按照布兰迪斯学派的观点，企业不该做得太大。然而，企业发展到一定的规模，做大是必然结果，比如通讯业、银行业，还有最为典型的网络支付。

针对反垄断出现的新情况，监管也出现了新思路。比如央行尝试去规定一个新制度企业的市场份额如果达到30%，应主动会商反垄断部门，这项规定被称为“反垄断预警”。耶鲁大学有一个教授提出，既然金融企业有网络效应，那监管部门就索性直接规定，金融企业每一家的市场份额不要超过10%。这些标准成为反垄断的一个很独特的点。站在中国平台经济的角度上看，这些规定不仅适用于平台，还可能适用于市场组织者或是企业集团，这又牵扯到《公司法》相关的制度设计问题。“规模很大”究竟指的是哪个层面上的规模？作为一个学法律的人，我认为《反垄断法》是非常高级的法，但现在必须面对一些非常不合规且粗枝大叶的行为，比如“大数据杀熟”“二选一”。要解决这些问题，不一定要动用《反垄断法》这么高端的“武器”。在执法过程中，还存在很多问题需要探讨。

不同国家和地区的反垄断法源自不同的理论基础：中国的《反垄断法》大部分内容源自美国的市场理论基础；美国的《反垄断法》则关注长期的消费者利益，比如短期涨价这个问题在美国就无法引起任何波澜；欧盟《反垄断法》的理念源自欧洲的奥地利学派，其主张与我们接受的美国化的奥地利学派不太一样，欧洲的奥地利学派认为最好的市场就是结构分散的完全竞争市场，反垄断的目标应该主要保护小企业、小经营者的利益。不难看出，中国受欧洲这种观点的影响颇为深刻，同时又呈现出坚持路径依赖的特点。比如中国民众对短期价格上涨非常敏感。

到底哪一种做法效果更好？这有赖于进一步观察和研究。

黄益平：再问一下汪浩，从产业组织理论的角度怎么看这个问题？

汪浩：我同意邓峰老师的观点。平台反垄断没有特别简单的答案，只能具体问题具体分析。我认为还有一个重要的原则就是不能走极端。不能简单地认为企业做大就一定会变坏，一定要将其拆分。对平台企业而言，如果做不大，这家企业就是失败的。凡是成功的平台企业，一般都是规模较大的企业，但是企业规模过大也可能带来一些政治经济学方面的问题。

在有些场合下，不当的监管方式可能影响反垄断目标的实现。比如数据问题，我国常见的数据监管方式是强调主体责任或连带责任，即甲把数据卖给乙，一旦乙出了问题，甲也要负责。传统经济中也存在类似情况，比如做菜刀的甲把菜刀卖给乙，乙可以拿菜刀切菜，但如果乙拿刀砍人被警察逮捕，警察是否要向甲追究连带责任呢？

上述数据管理方式在看似合理，但可能造成大家都不愿看到的结果。既然买方对数据的不当使用可能造成卖方承担连带责任，那或许就没人愿意卖数据；就算卖方愿意承担连带责任，也无助于阻止数据侵犯隐私的事情发生；卖方为了避免承担连带责任，可能将数据“阉割”后再卖出，这样的数据价值往往较低；数据供应方可能不得不自己开展下游数据服务业务，这样不仅效率较低，而且可能造成资本过度扩张的问题。因此监管和反垄断应该是一个有机体，监管方式不当可能给反垄断带来问题。

黄益平：汪浩讲的案例很有意思，最近阿里巴巴一分为六，你怎么看？虽然平台经济具有规模效应，但是不是做到一定程度后，反而发现拆分才是最优选择？

汪浩：我不太清楚阿里巴巴公司内部的治理。虽然一拆为六，说到底大家还是在一个公司内部。理论上看，只要在一家公司内部，很多事情就可以协调。如果这六家公司完全独立，那可能会影响到企业的网络外部性，进而影响效率。

黄益平：我的理解是，公司能做到多大，关键要看内部协调成本和外部交易成本之比。如果外部交易成本很高，内部协调比较容易，企业的规模就可以做大一些；当规模大到一定程度后，相互之间的协调成本会越来越高，到那时可能企业管理者反而倾向于将企业做小。这是市场规律在发挥作用。   

刚刚邓峰提到监管的难度，主要是监管的“度”很难把握。关于这一问题，我们现在也没有答案。我想谈两点看法：

一是这个问题可能涉及到经济学里常常提到的“可竞争性”，就是虽然部分企业拥有一定的市场势力或者较大的市场份额，只要潜在的竞争压力存在，就有可能约束平台的垄断行为。不过邓峰曾经告诉我法学界似乎不太认可这个观点。

二是登峰提到企业市场份额占到30%可能会引发外界关注，那占比达到多少监管会采取措施？这个标准好像过于主观。既然认定为垄断，就该搭配一些处理措施。30%这条“红线”也不一定是放之四海而皆准，不同行业情况不同，市场份额占比的意义也可能不同，这需要具体问题具体分析。比如在移动支付中，目前最大两家的市场份额已经高达90%，无论从那个角度看，占比都太高。然而在业内人士看来，占比高不高完全取决于你如何定义这件事。如果只看移动支付，占比的确是高，但涉足支付业务的企业远不止这两家公司，真正的支付大头是银行卡。因此，换一个比较范围，对反垄断的理解也会不一样。关于这个问题，汪浩怎么看？

汪浩：这是一个很重要的问题。对网络支付行业进行反垄断监管的是央行，央行属于监管部门。相关市场的界定问题当然在监管部门的考虑范围之内，不过这也可能仅存在于理论层面。

为什么监管部门会把网络支付视为一个单独的市场？在我国监管部门看来，网络支付是一项新事物，于是就将其单独归类。接下来很多年的统计数据都要按照这个分类和口径报送。对于新事物而言，没有其他的数据可以进行校正。一旦涉及执法，也只有这一种数据可以参考。在这样的背景下，市场份额的划分实际上是由统计口径决定，虽然网络支付从业者可以拿银行卡支付对标并以此申辩，但这种申辩常常因为缺乏数据的支持而显得无力。

在我看来，只有在治理现代化的基础上，反垄断才能得到更好地执行。

黄益平：刚刚我们多次提到新布兰迪斯主义的观点，这种理论认为企业规模一旦变大就会成为问题。请问天扬，对于这种因为企业规模过大引发的关注和焦虑，你怎么看？毕竟这些企业只是规模大一些，并不一定严重损害消费者利益或是破坏公平竞争。

席天扬：垄断通常是竞争的结果，很多看上去充满竞争性的市场也很有可能是限制竞争的结果。比如在19世纪的美国有很多小银行，主要因为联邦政府禁止大银行跨州经营。

刚刚大家谈到，单凭企业的规模或市场份额就断定垄断理由似乎不够充分。从政治经济学的角度看，如果对一家企业采取限制，不单因为它规模大，那又是为了什么？无外乎如下理由：

第一，企业有能力通过经济的力量去影响公共政策甚至是政治。

第二，企业通过垄断限制创新。规模较大的企业形成新的技术壁垒，让外来者难以入局，对未来技术创新产生不利影响。新布兰迪斯学派对垄断大企业的关注主要是基于这两点理由。

中国的平台企业是否会因为规模太大而影响政策和政治？这个问题似乎不足担忧。因为中国有党的领导，互联网的政策也都是在党的领导下，充分发扬全过程人民民主的产物。关于对创新的影响，从目前数据看并未发现平台经济给创新带来负面影响。即使一家企业的市场份额超过50%，接下来如果它经营不善也肯定会被淘汰。

另外，有观点认为，平台企业的垄断可能会带来其他维度的社会成本，比如网络热议的劳动者权益问题、待遇问题等。从经济上看，外卖平台骑手的总收入并不低，但更多从外地来到大城市的人还希望得到全面发展的权利，这就涉及到分配正义和社会流动的问题。在自己的国家，根据意愿自由迁徙、流动、择业和发展应该是一项基本权利。对此是否应该由平台来承担更多的成本？我认为答案可能并不唯一，我们也需要多元化的讨论。

黄益平：最后一个问题，平台经济已经进入常态化监管阶段。那么，常态化监管应该是什么样子？请问四位的看法。

查道炯：我分享三点观察。

第一，关于企业规模越做越大的问题。如果规模大就该纳入限制性监管，那么马斯克的企业群体规模不算小，但他仍然成功收购了推特，不仅市值体量增大，还扩大了他的业务经营范围。可见，“大就得管”并不是当下美国监管的基本逻辑。又如，谷歌的体量一直在增长，近年美国政府对它实施监管的“实锤”也就是要求它改变对已售出的产品“只换不修”的做法。

第二，平台监管应当有结果，这是不容质疑的。但是，拆分和罚款是不是所有可选项？被监管的过程中，企业有没有自辩机会，法定的渠道是什么？这一点非常重要。

第三，平台企业的国际竞争能力问题。目前欧盟出台的一些监管规则，被广泛接受为“负责任”或者“事前监管”的范例。但我们也必须看到，在欧盟内部缺乏拥有足够规模的平台企业与以美国为基地的同行竞争，欧盟的“强监管”的目标之一是为区域内的平台寻找增长的空间，而且也有可能成为针对中国平台企业在欧洲市场发展空间的限制。在我国经济下行压力增大的背景下，我国的平台企业需要维持并扩大规模，包括通过参与跨国交易的渠道。我认为，在国内不要轻易拆分平台企业，那不是明智的做法。企业足够大，资本足够多，才有本钱去试错，才有本钱去应对可能产生的诉讼，才有力量在国际市场上占有一席之地。   

席天扬：我想讲两点。

第一，监管的规则应该明确、稳定、可预期。监管政策执行应该减少意外，做好预期管理。

第二，监管执行尺度应尊重经济规律，考虑现实国情。

汪浩：我提三点。

第一，关于常态化监管，首先要加强沟通。以前有很多教训，就是在问题刚开始发展时没有及时介入，程度逐渐严重后强力介入，导致监管结果不理想。我建议监管部门要增加一些日常沟通，争取尽早发现问题。

第二，数字经济是新生事物，难免出现一些监管部门难以理解的现象。有些问题需要发展一段时间才会显露出来，但往往到这个时候，问题已经变得不好处理。所谓事缓则圆，改革开放45年来的经验一直都是慢慢来，在发展中解决问题。要避免猛敲猛打，造成巨大振动，这样的监管容易对我国市场造成难以预期的影响。既然是常态化监管，手法理应温和一些。

第三，中国的平台经济总体竞争相当充分，政府反垄断不宜过激，事实上也并没有那么多问题必须通过激进式的反垄断才能解决。有些企业看起来市场份额很大，但市场的可竞争性依然很高，不同的平台企业都做广告或拓展渠道生意，最终殊途同归，在广告赛道狭路相逢。

邓峰：我强调两个点。

第一，我认为常态化监管不能退回到“旧模式”的监管。既然是个新问题，就不能用老办法。举两个例子，比如所有的平台经济都跨省、跨县、跨区，但现在监管市场的管辖权仍然分散。这是老问题，想要监管有效就要改变这一局面。在美国，联邦通讯委员会（FCC）、联邦贸易委员会（FTC）等等经济监管部门，都直接行使联邦管辖权。这种配置是从知识产权开始的。中国分散管辖的问题一直未能解决，甚至是包括商标这样的问题都是分割成不同的县、市、省管辖。在跨行业经营领域也存在类似问题，有的管辖是基于国家安全，有的是基于通讯标准，有的是基于消费者保护，每个都有不同的标准。现在的情况是把所有的标准累加起来，进行各部门联合执法。我认为这是一个很严重的法理问题，是否该由一个统一的部门接管，这是国家治理能力现代化的一个前提。

第二，我们的法应该是良法，应该具有法的内在品质，需要先申明规则，在公众已经认可的规则下处罚。不能简单地依照简单评估的后果，然后依照后果估算进行处罚。处罚往往是短期的，但一个国家的法是长期的，关系到国家的长治久安，所以更要考虑长期利益。良法有一些很重要的标准，孔子就讲得很清楚，“不教而诛谓之虐”（不告诉别人应当怎么做就去惩罚，这就是虐）；“不戒视成谓之暴”（事情发生之前不提醒，只看结果大小叫做暴）。所以，常态化监管还是要回到法的一般框架。

整理：文展春 |编辑：王贤青 白尧