郭凯：统一大市场的法治基石与人口流动规律

题记：2024年9月22日下午，北京大学国家发展研究院成立三十周年庆祝活动之智库分论坛——朗润•格政第188期在承泽园举行。论坛主题为“高水平市场经济之路”为主题。本文根据中国金融四十人研究院执行院长郭凯的演讲整理。

我国作为一个中央高度统一的国家，自古以来便实现了“车同轨、书同文”的统一局面，不存在语言、人口、制度及中央政府权威不足等障碍。理论上，我国理应拥有全国范围内相当高水平的统一大市场。为何仍要强调统一大市场的建设？其根源值得深入探讨。

美国统一大市场的法治经验

就统一大市场而言，在全球范围内仅有少数国家能为我们提供些许参考价值。欧盟不在此列，它由多个独立国家组成，语言多样，制度差异显著，尽管其致力于构建统一大市场，但仍受限于成员国间的现实差异。相比之下，我国拥有统一的货币和财政体系，这为构建统一大市场提供了坚实的基础。

关于统一大市场的定义，若参照欧盟的标准，其核心在于实现四个关键要素的自由流动：人员、资本、产品和数据。只有当这些要素能够自由流通时，才能称之为真正的统一大市场。以此为标准，美国或许是一个具有参考性的国家。从地理角度看，美国幅员辽阔，与中国相似；但从政治结构来看，其作为联邦制国家，联邦政府的权力相对受限，大部分权力掌握在各州政府手中，与中国有较大不同。尽管如此，美国仍在较高程度上实现了国内市场的统一，这为我们提供了启示。

美国在构建统一大市场的过程中，一个显著障碍是地方政府因拥有广泛的行政与立法权力，以及对司法系统的控制权，且仅对本地民众负责，这可能滋生强烈的地方保护主义动机。这种倾向人为地割裂了市场，阻碍了统一大市场的形成。美国作为一个联邦制国家，其历史初期同样深受地方保护主义影响，各州采取多种措施限制外部企业进入和要素流动。然而，美国后来成功克服了这一难题，当前并无关于建立国内统一大市场的迫切需求。

美国之所以能够克服地方保护主义，除了物理条件的改善，如交通与通讯的飞速发展，更重要的是法治体系的完善。在《宪法》层面，美国明确划分了联邦与州之间的权力界限，赋予联邦政府管理跨州贸易的权力，并通过一系列重要司法判例，如最高法院的案例，进一步细化了中央与地方的关系，限制了地方政府的自由裁量权。这种法律框架为统一大市场的形成提供了坚实的制度保障。如1924年美国关于哈德逊河上轮船公司执照的争议，便体现了联邦政府在跨州贸易管理上的权威，以及司法体系在解决此类争端中的重要作用。在这个案例中，纽约州的公司质疑联邦政府颁发的执照在其州内的有效性，主张哈德逊河为其州内水域，应由本州颁发的执照主导。此案最终提交至最高法院，法院裁定联邦政府有权授予跨州贸易的执照，从而明确了联邦政府在管理州际贸易中的权威地位，也清晰界定了州与联邦在执照颁发上的权限划分。

1939年的银行汇票兑付案进一步展示了联邦法律在州际经济活动中的重要性。某银行在异地发行的汇票在阿拉巴马州被拒绝兑付，理由是阿拉巴马州未认可该银行的州际执照。此案同样诉诸最高法院，法院最终判决，即便是在其他州颁发的银行执照，其法律效力亦应在全国范围内得到承认，确保了州际金融交易的顺畅。

此外，法律适用性的冲突问题也是联邦制下不可回避的议题。不同州乃至联邦层面制定的法律可能在实践中产生冲突，此时需明确何种法律具有优先地位。以俄亥俄州等州与联邦政府法规的冲突为例，通过司法实践，特别是斯威夫特诉等一系列判例，逐步确立了解决法律冲突的原则，限制了地方政府在特定领域的自由裁量权，确保了法治的统一性和权威性。

这些案例不仅展示了美国联邦制下法律体系的复杂性，也凸显了法治在维护市场统一、促进公平竞争中的关键作用。

法治的基石在于法律面前人人平等。这意味着无论是地方政府、私营企业、国有企业，也无论其规模大小，在法律框架内均享有平等的权利和义务。这样的规则体系为市场经济的健康发展提供了坚实的保障。

法律在构建营商环境方面展现出一项重要优势，即“法无禁止即可为”的原则，这本质上构成了一个天然的负面清单制度。在此框架下，只要法律未明确禁止的行为，政府便无权干预，从而有效限制了地方政府的自由裁量权，保障了商业竞争的公平性，为外部企业在当地经营创造了良好的环境。负面清单制度不仅在国际贸易中具有重要意义，在国内治理中的应用同样值得探讨。

我曾参加过一次关于负面清单的会议。会议中，一位领导提出了一个引人深思的问题：为何我国特别强调负面清单制度，不仅在国际贸易领域，在国内治理中也同样推行，而其他国家却鲜有提及？面对这一提问，我尝试结合个人经验和对美国法律体系的了解，给出了初步分析。在我看来，我国行政管理体系长期以来的基本理念有关。中国式管理的出发点都是以正面清单为主导，即许可制——政府明确授权后方可行动，未获授权则不得为之。相比之下，美国宪法的设计理念正好相反，它详尽列举了政府的权力范围，凡未明确授予政府的权利，均默认为个人、企业和社会组织所保留。这种体制从根源上便遵循了负面清单的原则。因此，我国需要强调负面清单，以更明确地界定政府权力的边界，促进市场自由竞争，减少地方保护主义对市场分割的影响。

法治作为最优的营商环境构建工具，其核心在于提供清晰、稳定的规则体系。只有在法治的框架下，才能实现“法无禁止即可为”，进而有效监管地方政府的自由裁量权，从根本上限制地方保护主义的滋生，推动形成更加统一、开放、竞争有序的市场环境。

人口流动与统一大市场建设

在当前环境下，我国统一大市场建设在多个领域已取得显著进展，但就产品、人口、资金及数据等要素而言，人口或劳动力市场的统一程度仍显不足。具体而言，尽管产品市场如乳制品已实现全国价格统一，资金流动也高度自由，但人口流动仍面临诸多障碍。

观察美国的人口与住房分布，两者呈现出紧密的线性关系，即人口集中之地住房供给亦相应充足，体现了“房子与人同行”的特点。此外，美国人口分布遵循齐夫定律，大城市人口规模显著高于次一级城市，这种高度集中的分布模式有利于形成规模效应，促进创新与公共服务效率的提升。此规律不仅适用于美国，在墨西哥、韩国、日本及欧洲多国亦得到验证。

相比之下，我国的人口分布偏离了齐夫定律，大城市规模相对较小，人口分布相对平均。这种分布模式可能与政策导向有关，旨在控制大城市扩张，促进中小城市发展。然而，这一策略也导致了住房市场的结构性问题：小城市住房过剩，大城市住房紧缺。特别是在人口从农村向城市、从小城市向大城市流动的过程中，住房供需矛盾尤为突出。

鉴于此，减少人口流动障碍，尤其是促进农村及小城市人口向大城市有序转移，不仅能为房地产市场提供广阔的发展空间，也是拉动内需、缓解房地产困境的有效途径。研究表明，若能提供基本的社会保障服务，并适度放宽人口流动限制，我国住房总量与结构的错配问题将得到极大缓解。建议尽快调整住房供应结构与人口规模的失调，实现住房供给与人口流动规律的适配问题，减少三四线城市的过剩供给，增加一二线城市的人口流入和住房供应。此举不仅有助于实现房地产市场的健康发展，也是宏观政策中不可或缺的一环。

整理：何又夕 | 编辑：王贤青 白尧