黄益平：地方政府角色转型与经济政策新导向

题记：2024年9月9日，由北大国发院、新浪财经、东方证券联合主办的“大国·经济”第一季暨北大国发院承泽商学第七期在承泽园举办。本文根据北大博雅特聘教授、国发院院长黄益平的主题演讲整理。

二十届三中全会的政策新信号

认真学习二十届三中全会的文件，可能会注意到三条重要的政策信息。

第一，未来市场融资中，涉及政府信用和国有资产的项目应由中央层面统筹；

第二，中央应避免无依据地将事权直接下放给地方政府，除非伴随相应的财权调整；

第三，要求规范地方政府的招商引资行为，特别是要严禁不合规、不合法的补贴措施。

这三个政策信号合在一起，正是对当前经济中遇到的一些问题的直接反应。

回顾改革开放的历史，地方政府一直在中国经济发展中发挥着非常重要的作用。1978年12月举行的十一届三中全会一直被公认为是改革开放政策的起点，但当年的公报里并没有出现“改革”与“开放”的字眼，最重要的提法是将工作重心从阶级斗争转向经济建设。而具体的目标是通过提升地方、企业和劳动者的积极性，改善工作效率。

事后有很多学者将“行政放权”视为中国经济改革成功的重要经验之一，即经济决策权限从中央转移至地方，这一变革大大提高了地方的积极性并极大地激发了经济的动能。地方政府在决策时，能够更贴近当地实际情况，资源配置更加优化，并更能灵活应对地方新兴的经济形势，所以工作效率与经济效率的提升都十分显著。

并且，在改革开放的头几十年，地方政府非常积极努力地推动经济增长。北京大学光华管理学院的周黎安教授等人的研究揭示了地方政府间存在的一种独特现象——“GDP锦标赛”。其背后的逻辑在于，地方GDP增长速度有助于提升当地主官获得晋升的可能性。这促使各地区之间展开了激烈的竞争，地方政府首长化身本地经济的CEO，纷纷努力超越过去及邻近地区的经济增长速度，从而构成了我国在很长时期内经济增长的重要动力机制。因此，行政放权在推动经济增长方面的积极作用，是一个不容忽视的客观事实。

前面提到的二十届三中全会的的几条政策精神，需要放在当前经济现实中来理解。关于融资由中央统筹的政策，实质上是财权问题；不能无依据地给地方政府加码，则涉及事权问题；规范招商引资，是如何调配资源以支持经济活动的具体做法。这些有可能表明，经济现实发生了改变，主要矛盾也出现了变化。

地方政府对中国经济的历史作用与新挑战

当前一个最显著的变化是地方政府的财力明显削弱，许多地方财政可以说是捉襟见肘。这一现象背后的原因错综复杂，但与经济体制变革紧密相连。

自1978年改革开放以来，中国经历了深刻的放权过程。伴随着财权下放，地方政府的财力在上世纪90年代初达到前所未有的高度，中央财力相对较为薄弱。为此，1994年实施分税制改革，核心在于将相当一部分财权重新集中到中央，以强化国家的宏观管理能力，并促进地方转移支付的有效性。此举在当时被视为必要之举，有助于维护国家统一与经济稳定。

然而，随着时间推移，分税制改革的弊端渐显，最突出的问题便是地方政府财权与事权不太匹配。众多地方政府面临着责任重大而财权有限的困境，这在很大程度上影响其履行职责能力与效率，还曾出现中央向地方政府下发文件增加责任，但相应资金并未到位的情况，进一步加剧地方政府的财政压力。

我刚参加工作时在国务院农村发展研究中心发展研究所，第一项工作任务是研究分析当时的粮食购销体制——统购统销制度。这一历史性的经济政策对今天的很多年轻人可能略显陌生，但在老一辈对此记忆深刻。统购统销，简而言之，即国家粮食部门统一收购与销售粮食，其背后的动因错综复杂。宋国青老师曾对此提出独到见解。

回溯至1986年，统购统销制度面临一个重大挑战：在改革开放过程中，粮食收购价格不断攀升，而销售价格并未提高。这一现象在当时的背景下不难理解：提高收购价格旨在鼓励农民增产，而销售价格提不上来则是由于城市居民的收入尚未增长到位。这很快导致粮价倒挂现象，即收购价格高于销售价格，由此产生的补贴压力主要由地方政府承担。

这一案例虽已远去，但其背后反映的政府财政困境与应对策略，至今依旧屡见不鲜。尤其是近十数年来，地方政府在财权有限而事权繁重的背景下，在增收方面展现出极强的创新能力。他们或积极争取中央转移支付，或依赖土地财政获取资金，又或通过建立融资平台筹集资金。这些举措虽在一定程度上支撑了经济增长，但随着财政压力的加剧，特别是土地市场遇冷、融资平台监管收紧，地方政府的财政状况日益严峻。

招商引资政策利弊

自2018年起，中央政府着手深化财政改革，尤其是地方财政改革，旨在规范地方政府债务管理，通过“开前门、关后门”的方式，即明确地方债务限额、严控新增债务，以遏制无序举债行为。这一系列举措无疑让地方政府在财政运作上为难，但从整体看，为构建更加健康、可持续的财政体系奠定了坚实基础。

从控制的角度出发，限制地方政府融资空间的必要性显而易见。众多地方政府在借贷时，往往不直接承担最终的偿债责任，这与美国地方政府可能面临的破产风险截然不同。在中国，地方政府不可能破产却又大肆举债，这揭示了借贷过程中权利与责任的不对等性，因此，加强对地方政府融资的监管是合理举措。

然而，加强管理的过程中地方政府资金如果严重短缺，也容易引发一系列问题。其中最显著的变化是地方政府在宏观经济调控中的作用日趋减弱。

以往，中央政策一出，地方政府往往能迅速响应，甚至加码执行，从而有效刺激经济；而今，地方政府心有余力不足，这一现象无疑对经济运行机制产生了深刻影响，并明显导致经济活力减弱。

此外，地方政府在招商引资方面的政策依然活跃且力度强大，这一领域也面临着新的挑战。以今年4月美国财长耶伦访问国发院时提及的“新三样”过剩产能问题为例，在她看来，这些产能的扩张一方面得益于大量国家补贴，存在不公平竞争之嫌；另一方面，中国作为经济大国，其庞大的产能对国际市场构成了显著冲击，影响了其他国家的产业、市场及就业状况。

这反映了当前中国新能源产品面临的双重困境：在国内，这些产品对经济增长的支撑作用尚显不足；在国际上，其规模已足够大，以至于引发了国际社会的担忧和竞争压力。至于耶伦所提的补贴问题更为复杂，涉及政策导向、市场机制及国际规则等多个层面。

根据国内外学者对电动车补贴问题的研究，中国中央政府对每辆电动车的实际补贴额度与欧美国家相比并未呈现明显差异。

显性的补贴并不多，但隐性支持相对繁杂。各地方政府的招商引资政策包含多种多样的隐性补贴，如见面税收和降低土地使用费等。

招商引资政策的后果是在一些领域出现了非常严重的重复建设，比如全国目前有七、八十家电动汽车公司，几乎每一家背后都有地方政府的影子。政府支持产业发展并不少见，产业政策也很普遍，但各地政府在缺乏独立的资产负债表的情况下，大量投入各种资源支持产能的复制，而不是技术门槛的突破，这可能是有问题的。正如一位国际组织的官员所指出，中国新能源领域的“新三样”没有大到足以支持中国经济的增长，但又超过了世界市场可以轻松接纳的规模。关键不在于创新产业发展，而在于创新产业在地方政府的支持下过度集中。

产业政策在特定情境下确实可能发挥积极作用，但前提在于市场存在失灵现象。当市场失灵时，产业政策若能助其克服，则可能产生正面效应。然而，产业政策往往容易偏离初衷，导致效果不佳。究其根源，这些政策往往超越了单纯克服市场失灵的范畴，特别是在新能源产品领域。最需要政策支持的是那些技术门槛过高、单一企业难以承担或成本过高的项目。而当前许多地方政府的招商引资政策，却往往聚焦于复制和放大已成熟技术，甚至导致产能过剩和效率低下。因此，规范招商引资行为显得尤为重要。

进一步改革的新契机

地方财政力量减弱，虽看似不利，但从另一角度看，或许能成为推动市场化改革的新契机。过往的行政放权在促进中国经济增长中发挥了积极作用，但资源配置权限从中央政府向地方政府的转移，并不等同于市场化改革的完成。关键在于决策权应更多地向市场和企业转移，而非仅停留在政府层面。地方政府资源减少，干预能力受限，未必全然是坏事。

也许将来地方政府可以将有限的资源集中到以下三个领域，一是维护社会秩序、保障公平竞争，二是提供公共服务，三是建设公共基础设施。如果地方有能力、有资源，当然也可以制定并实施产业政策，但前提是地方政府要对资金来源与后果承担全部责任。

总之，若地方政府能逐步减少招商引资活动，更多地聚焦于克服市场失灵、维护市场秩序和提供公共服务等核心职能，这将是市场机制得以充分发挥作用的重要条件。正如三中全会文件所强调的，应坚持市场在资源配置中的决定性作用，并有效发挥政府的作用。这一转变对于推动我国创新能力的提升将具有深远意义。

整理：何又夕 | 编辑：王贤青、 白尧