健全上市公司监管法规体系 助力资本市场行稳致远
12月5日，中国证监会就《上市公司监督管理条例（公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。这标志着我国资本市场将迎来第一部专门针对上市公司监管的行政法规。
作为一部规范上市公司及相关各方行为的基础性法规，《征求意见稿》将发挥关键的衔接联动作用，上承《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国证券法》等基础性法律、下接中国证监会相关规章、规范性文件及证券交易所规则等，有效促进我国资本市场法治的体系性联动。《征求意见稿》的出台，对巩固深化资本市场改革成果、稳定市场长期发展、提升上市公司质量、保护投资者合法权益乃至推动整个资本市场行稳致远，具有重要意义。
推动上市公司监管从“规则散点化”迈向“体系化升级”
《征求意见稿》的核心价值在于实现监管逻辑的提升，为我国资本市场高质量发展奠定制度基础。《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国证券法》虽为上市公司监管提供了基础性规定，但上市公司监管方面的更多操作性要求则散见于证监会、交易所制定的规则。此次《征求意见稿》将散落其中的要求进行系统性整合，紧扣防风险、强监管、促高质量发展的工作主线，进一步强化上市公司全生命周期全链条监管，构建了“法律—行政法规—部门规章—自律规则”四位一体的完整监管框架，有利于提升监管的权威性和统一性。
《征求意见稿》共8章74条，在总结市场实践和监管经验的基础上，通过明确治理架构、压实责任链条、完善信息披露、全方位保护投资者、优化并购重组规则及强化责任体系等，进一步提升现有监管规则的立法层级，将部门规章或规范性文件等监管规则跃升为行政法规。这不仅有助于统一监管标准、减少规则适用的争议，也为监管机构采取更强有力的监管措施和处罚手段提供了更坚实的法律依据。
同时，《征求意见稿》通过划定清晰的行为边界、构建环环相扣的责任链条，实现了对上市公司监管体系的系统性升级，为上市公司从治理内核到外部行为设立了全面、细致的规范。其诸多创新性制度设计，直指长期以来市场关切的深层次问题，彰显了立体式追责的监管决心。
促进上市公司内部治理规范化，注重保障投资者切实利益回报
本次《征求意见稿》在上市公司内部治理体系上的规定具有基础性、框架性的作用。比如，在“公司治理”专章，《征求意见稿》对上市公司的内部治理架构进行细致规范，旨在解决治理机制虚化、内部监督失灵等问题。针对控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员、董事会秘书等“关键少数”的行为失范问题，《征求意见稿》在行政法规层面明确提出对其直接规制的具体措施，这突破了传统公司治理仅规范公司本身行为的局限。
尤其特别值得关注的是审计委员会职能的强化。《征求意见稿》规定上市公司需设置由独立董事占多数的审计委员会，行使财务审计、内控监督等关键职能。审计委员会直接负责监督公司的财务报告流程，有权对异常财务数据进行独立调查，这有利于大幅提升内部监督的实效性。
《征求意见稿》还创新性地建立“造假分红及薪酬退回机制”，规定若公司财务数据造假，相关年度分红和高管超额薪酬可能被追回，这从根本上改变了财务造假的成本收益比。同时，对信息披露进行全面升级，不仅要求扩大披露范围，还强化披露质量，建立信息披露的“吹哨人”制度，鼓励内部人员举报虚假陈述等行为。
推动上市公司治理架构规范化。过去，我国资本市场存在“重融资、轻回报”现象，投资者获得感不强。《征求意见稿》设“投资者保护”专章，强化投资者合法权益保护，体现资本市场监管以投资者为本的价值导向。这也是监管法规层面首次将“注重投资者回报”作为其重要原则。《征求意见稿》鼓励上市公司建立持续、稳定的分红政策，并要求公司在章程中明确分红决策程序和最低分红比例；在现金分红方面，要求上市公司制定明确、稳定的分红政策，并向市场充分披露；对于具备分红条件但长期不分红的公司，监管机构可采取相应的监管措施。
此外，《征求意见稿》简化股份回购程序，扩大回购情形，使上市公司在股价低估时可以更灵活地运用这一工具维护公司和股东利益。未来，上市公司要顺应新规要求，优化内部治理，完善合规机制，提升透明度与风险防控能力，以应对日益严格的监管环境，实现高质量发展。
健全上市公司外部制度约束体系，严厉打击市场违法违规行为
除明确要求上市公司内部治理规范化外，《征求意见稿》还大幅增加对上市公司外部行为规制的制度供给。比如，针对资本市场长期存在的顽疾，《征求意见稿》提供了更全面的规制“工具箱”，要求强化对财务造假的全链条打击，建立全链条、穿透式的财务造假防治机制。这不仅有利于规制上市公司本身，还将实际控制人、董监高甚至配合造假的供应商、客户等第三方纳入规制范围，特别是引入“财务造假回溯调整机制”，规定一旦发现财务数据虚假记载，上市公司必须追溯调整相关年度财务数据，基于虚假数据实施的分红、薪酬奖励等均应返还。这种机制彻底改变了财务造假的成本收益比，形成了实质性威慑。
针对控股股东、实际控制人非经营性占用上市公司资金及违规要求上市公司提供担保等痼疾，《征求意见稿》对资金占用与违规担保的情形进行精准遏制：首先，明确了资金占用的具体表现形式，创设了“占用即担责”原则，即一旦发生资金占用行为，无论是否造成实际损失，相关责任人均需承担相应法律责任。其次，对于违规担保，《征求意见稿》将规制“关口”前移，要求上市公司建立严格的内部审查与信息披露程序，防止担保决策被少数人操控而损害公司及中小股东利益。针对近年来监管实践中越来越多财务造假案涉及供应商、客户等第三方的积极配合等问题，《征求意见稿》设定责任，禁止上市公司关联方、客户、供应商、合作方及为其提供服务的有关机构等第三方配合造假。其明确规定，任何为上市公司财务造假提供便利或配合的主体，都将承担法律责任。根据《征求意见稿》，配合造假方不仅将面临行政处罚，还可能被列入资本市场诚信档案。
此外，《征求意见稿》还明确了监管部门对上市公司及相关主体的监督检查措施，规定对违法违规行为可以采取责令改正、责令暂停或者停止并购重组等监管措施。
建议进一步增强立法技术的精细化和实务操作的可行性
目前，《征求意见稿》内容翔实、精准施策，但在实际执行中仍可能面临诸多挑战，建议其正式颁布后，尽快出台配套的实施细则和操作指引，具体可从以下几个方面完善：
其一，对“关键少数”的认定标准、审计委员会调查权的具体行使程序、董事会追回超额利润和薪酬的操作流程等关键条款进行细化，以确保监管机构和上市公司在实践中“有章可循”。
其二，进一步细化《征求意见稿》中关于收购人资格、权益变动披露标准及重大资产重组程序的规定。例如，明确“财务顾问的独立性要求”细则，防止其成为控股股东操纵的工具；细化“分拆上市”的具体标准与程序，增强规则的确定性和可操作性，减少争议。
其三，《征求意见稿》虽已设定了专门罚则，但建议在以下方面继续优化：一是明确控股股东、实际控制人组织、指使财务造假时，对上市公司及董事、高级管理人员的连带责任；二是细化“违规占用担保”的具体情形与认定标准，并设定更高额度的罚款与市场禁入措施；三是建立更清晰的“配合造假”法律责任体系，明确第三方（如供应商、客户）的配合造假行为应承担何种性质的法律责任。
其四，建议在“投资者保护”专章中，更明确地将市值管理与现金分红、股份回购并列，作为上市公司引导市场预期、回报投资者的重要手段。同时，对于触及强制退市条件的公司，应规定其在退市整理期内的股价波动管理方案和最后的投资者保护安排，确保退市过程平稳有序，最大限度保护中小投资者利益。
《征求意见稿》的正式出台，将是我国资本市场法治化进程中的一个重要里程碑。它通过系统化的内部治理规范和体系化的外部行为规制，为构建一个公开、公平、公正的市场环境奠定坚实的法律基础。尽管在具体执行层面仍需进一步细化和完善，但其确立的原则和框架无疑将指引中国资本市场高质量发展。
（作者单位：延安大学政法与公共管理学院）
