编者按
9月25日，国际货币基金组织正式批准向巴基斯坦提供70亿美元贷款的新援助计划。作为条件，巴政府承诺优化财政政策，通过增税、取消补贴、完善规范等手段提高政府收入、加强偿债能力。对此，美国和平研究所学者认为，在经济层面，IMF的援助能够暂时稳定重要经济伙伴信心，遏制危机蔓延，但无法解决巴基斯坦经济的结构性问题。一方面，沉重的财政负担主要来源于不合理的支出结构，各级政府长期大量借款才造成债务失控局面。另一方面，严重的外部依赖是巴基斯坦经济脆弱的关键原因，加税无法优化成本结构，还将提高成本，削弱产品竞争力。政治层面，获得新援助体现出新政府的执政能力和推动改革的决心，同时，援助达成显示出美西方乐见巴基斯坦经济走出困境，但紧缩政策以及对精英阶层的偏袒同样会引起大量民众不满。不过，巴25次向IOM借贷历史表明，不断注入的资金只能暂时纾困，巴要真正走出求援困境，仍需刀子向内，刮骨疗伤。有鉴于此，南亚问题研究小组特此编译本文，供各位读者批判参考。
图源：网络国际货币基金组织（IMF）批准向巴基斯坦提供70亿美元贷款，以助力该国稳定经济。2024年初，巴基斯坦穆斯林联盟谢里夫派（PML-N）领导的新联合政府上台后，即开始向IMF申请贷款，此为该国第25次向IMF寻求援助。9月12日，巴基斯坦总理夏巴兹·谢里夫宣称，巴基斯坦已满足IMF设定的全部条件，具备获取新贷款的资格。9月25日，IMF签署了该贷款的正式批准文件。
IMF最新的一揽子计划成效究竟如何？它能否助力巴基斯坦摆脱经济危机？又将对其国内政治以及外交政策产生何种影响？针对这些问题，美国和平研究所的学者桑杰·卡图里亚（Sanjay Kathuria）、阿斯凡迪亚·米尔博士（Asfandyar Mir）以及经济分析师夏巴兹·拉纳（Shahbaz Rana）展开探讨。
➤为何巴基斯坦需要第25次向IMF寻求援助？作为新贷款计划的一部分，IMF要求巴基斯坦做出哪些重大变革？该国又需承诺遵循哪些条款？
➤夏巴兹·拉纳：巴基斯坦今年第25次求助于IMF，原因在于该国2019年参与的最后一个IMF计划彻底偏离正轨，经济危机持续加剧。自那时起，巴基斯坦始终面临经济增长疲软、通货膨胀居高不下以及贫困率上升等诸多问题。2023年，巴基斯坦的经济增长率降至2.4%，低于2.6%的人口增长率，同时政府预算赤字庞大，债务负担日益加重，税收征收依旧乏力，收入仅占国内生产总值（GDP）的12%，而支出约为20%，能源部门和国有企业也持续处于亏损状态。尤为重要的是，鉴于出口和外国直接投资低迷，再加上高度依赖进口，巴基斯坦对外账户（外汇储备与偿还外债的综合情况）遭遇严峻挑战。这些问题致使其在2023年濒临主权债务违约的困境。作为一种应急措施，巴在2023年年中与IMF达成了一项紧急融资协议，从而勉强避免违约发生，然而该备用安排已于2024年4月到期。
为应对持续低迷的宏观经济形势以及久未解决的国际收支危机，巴基斯坦别无他法，只得再次向IMF寻求救助。作为此次IMF贷款计划的条件，巴基斯坦承诺进行若干项政策改革，巴基斯坦与IMF皆期望这些改革能够避免重蹈上次计划失败的覆辙。政策改革的主旨是制定正确的财政政策，包括通过取消免税规定、大规模增加税收，将零售业、农业、出口部门纳入正常的所得税制度范畴。巴基斯坦联邦及省级政府还计划签署一项全新的国家财政协议，以强化支出协调、严守财政纪律。总体而言，IMF期望巴政府依照计划采取相当于国内生产总值（GDP）3%的额外税收措施。尽管实施如此大幅度的增税对巴政府而言是一项不小的政治挑战，但巴基斯坦依然同意了这一要求。
➤巴基斯坦所签订的新贷款计划和其他南亚国家（如孟加拉国、斯里兰卡）与IMF签订的计划相比有哪些特点？
➤卡图里亚：孟加拉国、巴基斯坦和斯里兰卡所面临的宏观经济压力各不相同，经济脆弱程度亦存在差异。三国在IMF救援计划的支持下，分别应对着独有的挑战。巴基斯坦各类危机频发，致使其创纪录地向国际货币基金组织求助达25次之多，其中包括近期获批的中期贷款（Extended Fund Facility）。新计划的核心内容涵盖扩大税收范围并使其合理化、解决能源部门的生存问题，以及推进与外汇市场、社会保护、国有企业、私营部门发展相关的改革等。
斯里兰卡是南亚地区向IMF贷款次数第二多的国家，迄今为止已获批17个IMF贷款项目。与巴基斯坦相同，斯里兰卡亦深陷经济危机之中，并于2022年4月宣布主权债务违约。2023年3月，斯里兰卡启动了一项为期四年的新计划，旨在助力其在恢复债务可持续性的漫长征程中站稳脚跟。该计划取得一定进展，此后,斯经济连续三个季度实现正增长。然而，斯新当选的总统阿努拉·迪萨纳亚克(Anura Dissanayake)表示将重新评估该计划下的债务可持续性，这给未来资金发放时间等方面带来了一些不确定性。（译者补充：阿努拉·迪萨纳亚克此前承诺改变IMF救助计划的相关参数，以改变其确定可持续债务数额的方式，这可能使国际货币基金组织推迟发放新资金，并迫使贷方重新谈判债务交易）。
孟加拉国近期承受着经济下行与政府更迭的双重重压，尽管如此，该国的经济基本盘相较于巴基斯坦、斯里兰卡而言，依旧更为稳固且强劲。孟加拉国与IMF于2023年1月确定的计划，本质上是一项预防性举措，旨在重新构筑经济缓冲机制。然而，在抗议骚乱致使经济压力加剧的形势下，新政府当前正积极向IMF、世界银行以及亚洲开发银行等合作伙伴谋求额外支持。
IMF对巴基斯坦、斯里兰卡和孟加拉国的援助计划存在相似之处，均涵盖财政整顿、重建合理的外汇储备水平，以及强化针对贫困弱势群体的社会保护措施。然而，这些援助计划各有侧重。斯里兰卡与IMF达成的计划重点关注债务可持续性，尤其在债务重组方面，IMF发挥了重要作用，积极推动债务国与债权国展开接触，并在计划中设定与债务相关的目标，为债务谈判确立了预期基准。孟加拉国与IMF在2023年签订的计划与斯里兰卡不同，它并非是在大规模抗议引发经济危机后出台的，而是一种具有前瞻性、预防性的举措，旨在推动解决一些长期存在的问题，诸如资本投资目标的设定以及应对气候变化的改革措施等。相比之下，巴基斯坦则一直深陷危机之中，诸如能源部门及其带来的巨额财政负担等核心问题始终未得到妥善解决。
➤那么，最新的这项IMF计划是否能够稳定巴基斯坦的经济，促使其恢复健康并重新焕发生机？巴基斯坦的领导层还需采取哪些举措？
➤拉纳：IMF为巴基斯坦提供的新计划意在稳定该国经济，然而其推动长期增长与长效发展的潜力尚不明确。尽管该计划解决了诸如扩大税基、提升政府透明度等重要问题，但并未触及巴经济的结构性问题。
首先，此项计划着重于增加巴政府收入，但却未能解决政府支出问题，而这恰恰是制约巴经济发展的关键症结之一。长期以来，巴政府从国内过度举债，用于发展性及非发展性支出，引发了国内债务失控以及利息偿还难题——巴政府每年预算中有超一半被用于支付利息。此外，政治赞助支出则也是令人深感忧虑的核心领域。
其次，该计划难以有效解决巴能源部门存在的结构性问题。IMF计划期望通过改进税收来提高能源关税，而非对能源成本结构进行彻底改革。这不但对提升巴产业实力毫无益处，反而会增加国内生产成本，阻碍工业增长与出口，使巴对外部金融支持的依赖程度不降反增。
尽管如此，新方案仍存在取得一定成果的可能性，能够确保一定程度的稳定。然而，这部分收益很大程度上取决于巴政府是否能够切实落实已达成共识的改革方案。毕竟，提高税收、取消补贴等举措极有可能带来相当大的政治反弹。
➤卡图里亚：巴基斯坦迫切需要这项计划，然而，该国还必须付出超越计划规定的努力，采取更多举措以摆脱IMF的“救济循环”。当前，巴所面临的核心经济挑战主要集中在债务可持续性以及长期竞争力方面。沉重的偿债压力给该国的财政收入、外汇收入以及普通民众的生活福祉带来沉重负担。据IMF估算，在2022-23财年，仅仅利息支付一项就占巴税收收入的约68%；而在2023-24财年至2028-29财年，巴外部融资总需求可能将高达约1460亿美元。该国领导人不断争取新的贷款、对旧贷款进行展期，这便是有力的明证。巴政府需要认真严肃考虑债务重组问题，仔细权衡利弊得失。否则，该国将始终无法摆脱低增长、难以维持稳定的发展困境。
若巴基斯坦果真考虑进行债务重组，来自中国的债务必然会使这项工作更为复杂。原因在于，中国是巴最大外部债权国，来自中国的双边信贷高达236亿美元，这一数额超过了巴在世界银行的债务总额（截至2022-23财年末为201亿美元），中国的贷款总额占巴外部公共债务总额的28%以上。尽管中国政府向来不愿参与国际债务重组讨论，然而中国进出口银行与斯里兰卡最近达成的债务重组协议，为中巴之间进行类似的谈判带来了希望。
另一个复杂因素在于，国内债务几乎占据巴基斯坦公共债务总额的60%。与外债相比，对国内债务进行重组在政治层面上的难度更大。不过，正如斯里兰卡的近期事例所表明的那样，这并非无法实现。为了避免国际收支危机频繁发生，巴基斯坦还必须大力增强出口能力和提升竞争力。这是一项庞大且艰巨的议程，需要为国内经济注入竞争活力、与印度建立深厚的贸易关系、合理化进口税收、改善商业环境以及扩大税基等等。
改革往往会因触动根深蒂固的既得利益而遭到阻挠。唯有本土自主设计且因地制宜的经济计划，方能有效解决深化改革所带来的政治与经济问题。然而，IMF计划还是能够为巴解决关键问题提供有效指导，例如债务重组（巴基斯坦在这方面可效仿斯里兰卡的做法）。此外，巴还可以与世界银行、亚洲开发银行合作，深入挖掘本国经济的长期竞争力。
➤此次计划将会对巴基斯坦的国内政治以及外交政策产生何种影响？
➤米尔：从国内政治的视角来审视，此项国际货币基金组织计划将会使新的执政联盟从中获益。首先，该计划能够提振经济伙伴（如中国、沙特阿拉伯以及阿联酋）对巴稳定宏观经济的信心，为上述国家继续对巴投资注入“强心剂”。这能够提升新政府的国内政治声誉，对于由巴基斯坦穆斯林联盟（谢里夫派）【简称“穆盟（谢派）”】领导的新政府而言具有重大政治意义。由穆盟（谢派）领导的联合政府在成立之初被视为过于软弱且内部矛盾重重，难以形成统一战线推行有意义的经济政策。新的情况表明，现任政府有意进行各种经济调整，并且能够在国内有需要的时候，说服IMF在合理时间内制定一项新计划，这充分证明新政府的执政能力超出了舆论预期。此外，出台长期计划，亦可作为该国过去两年宏观经济危机已然过去的有力证据，从而使政府获得新的政治空间，同时也验证了穆盟（谢派）此前所作颇具政治挑战性决定的正确性，即任命党外技术官僚穆罕默德·奥朗泽布（Muhammad Aurangzeb）为财政部长，取代前财政部长伊沙克·达尔（Ishaq Dar）。
然而，IMF授权进行的经济调整在巴民间却颇不受欢迎，众多巴民众认为这些调整有失公平。增税以及取消补贴，尤其是取消电力补贴这一举措，给已然负担沉重的工人阶级带来过度压力，而精英阶层、寻租者却获得特殊待遇甚至是例外豁免。故而，尽管宏观经济稳定有助于改善政府形象，但是民众对精英阶层再次逃避痛苦的愤怒，将会成为社会不满的根源所在。因此，很难准确预测这两种相互抵消的政治效应——宏观稳定所带来的积极影响以及民众的不满情绪——究竟会如何发挥作用。只能说，在经历连续数年经济动荡之后，处于全球油价下跌、海外汇款增加的大环境之下，巴宏观经济的多种确定性因素或许会带来稳定，能够冲淡乃至消除经济改革的负面影响。
除了国内政治层面，与IMF的交往进展同样与巴基斯坦的外交事务紧密相关。在过去数年中，巴领导层始终担忧，美国因中巴密切关系而心存芥蒂，进而将IMF作为对巴施加地缘政治压力的工具，这种担忧有时会被公开表达出来，巴领导层认为这是巴未能在 2023 年上半年获得IMF贷款的主要原因之一。无论如何，新计划的批准都将向巴基斯坦乃至整个南亚地区释放出一个全新信号，即作为IMF最大股东的美国支持巴基斯坦新的经济计划，这将在一定程度上缓解美巴关系紧张态势。另一方面，中国慷慨提供的外部融资保证以及债务展期也是巴得以获批新计划的重要前提条件，这进一步筑牢了中巴关系的宏观经济支柱，增强了中国影响力。
最后，美国对巴基斯坦与IMF签订长期计划表示欢迎。巴基斯坦的经济稳定对于美国的地区政策以及反恐目标至关重要，尤其是在“伊斯兰国”呼罗珊分支（ISIS-K）和“巴基斯坦塔利班”（TTP）构成主要威胁的情况下。在巴基斯坦西部猖獗的暴力恐怖活动导致安全局势堪忧的状况下，美国决策者们坚信，IMF对巴基斯坦的经济管理能够降低恐怖主义升级与经济崩溃相互交织的风险。
作者简介：
桑杰·卡图里亚（Sanjay Kathuria），美国和平研究所客座专家与威尔逊中心全球研究员。
阿斯凡迪亚·米尔（Asfandyar Mir），美国和平研究所南亚项目高级专家，也是斯坦福大学国际安全与合作中心的一名研究员。
夏巴兹·拉纳（Shahbaz Rana），经济分析师、巴基斯坦每日英文报纸《论坛报》记者，也是《快报新闻》黄金时段电视节目“评论”（The Review）的主持人。
