布萨尼·恩格卡维尼| 别再只卖矿石了：非洲在金砖时代的真正赌注

【文/观察者网专栏作者 布萨尼·恩格卡维尼】

金砖国家的崛起为非洲开辟了更广阔的经济发展机遇——它使非洲大陆与全球部分最大市场、重要的发展融资来源国，以及在制造业、能源、基础设施、制药、农业和先进技术领域拥有雄厚实力的国家建立了更为紧密的联系。在国际经济关系日益碎片化的当下，这种更为广泛的联系网络为非洲各国提供了更大的灵活应对空间。

但是，如果非洲继续出口原材料、进口先进技术，并停留在全球价值链的低端，那么更多的贸易伙伴、融资方和技术伙伴选择就意味着少得多的东西，因为我们大宗商品的去向可能会更加多样化，但我们在国际分工中的地位并不会发生根本改变。问题从来不是开采的方向，而是开采的结构。

因此，随着金砖国家迈入第三个十年，这一问题应成为其中心议题：我们应如何利用这种不断变化的经济关系格局来增强非洲大陆的生产力？衡量非洲与金砖国家的参与程度，不能简单地以贸易额、投资额或基础设施融资规模的增长来衡量，而应日益侧重于这些经济关系是否能够助力非洲经济体将自身的矿产资源、能源资源、劳动力、知识以及不断扩大的大陆市场转化为更强的生产力、技术实力和制度创新能力。

非洲的经验使这一问题具有特殊的历史意义。数个世纪以来，非洲大陆始终深度融入世界经济体系，但这种融入在很大程度上是通过一种特定的经济结构实现的——在这种结构下，矿产资源和农产品需长途运输，而与之相关的大部分加工、制造、技术及金融价值则集中于其他地区积累。这种经济结构在诸多经济体中依然清晰可辨：这些经济体出口原油却进口精炼石油产品；出口矿石却进口机械及制造零部件；出口农产品却进口源自同一生产基础的加工制品。

因此，后殖民时代的挑战从来不是扩大贸易规模，而是构建相应的生产能力，使非洲经济体能够从其生产活动中获取更多价值。然而，这一目标如今变得愈发困难——因为部分经济体在制造业尚未达到吸纳大量劳动力、维持生产率增长所需的规模之前，便遭遇了过早的去工业化现象。本土企业通常规模较小，供应商网络仍然较为薄弱，而高校、技术机构与产业界之间的联系往往较为松散。基础设施建设仍过多地遵循着将大宗商品从资源开采地运往港口的历史性逻辑，而非构建连接非洲各生产中心的网络。

非洲大陆自由贸易区为改变我们应对部分问题的规模提供了可能。大陆性市场能够支持某些形式的产业专业化，而较小的国家市场则无法做到这一点；然而，该协定唯有在非洲企业具备满足该市场需求的生产能力时，才能充分发挥其促进发展的意义。降低关税可创造贸易机遇；但关税本身并不能直接催生那些利用这些机遇所需的各类企业、电力、物流、金融、技能及技术标准。

金砖国家的崛起为这一非洲发展项目带来了新的机遇，但并未确保其必然成功。以全球能源转型所需的矿产资源为例：非洲各国拥有丰富的锰、铂族金属、钴、锂及其他矿产资源，这些资源是制造电池、电动交通系统、可再生能源系统以及更广泛的低碳经济所必需的。部分金砖国家本身已构成这些矿产资源的重要需求来源，而其在工业与技术领域的雄心勃勃的发展规划很可能进一步推高这一需求。

问题在于，如何构建这一格局以支持非洲地区的矿产加工、精炼及制造产业，而非仅仅加速未加工矿石的出口。对南非而言，这意味着需要审视其矿产资源禀赋、成熟的工业基础、科研机构及工程技术能力是否能够支撑其在电池、燃料电池、电动交通及可再生能源设备领域开展新的业务活动；而在非洲大陆其他地区，矿产开采可逐步与精炼、加工、零部件制造、工程服务及技术技能环节相衔接。

因此，区域一体化应被视为一项产业项目，而不仅是一项贸易项目。一个可行的非洲电池价值链并不需要在单一国家境内复制；在某一经济体开采的矿产可运往另一经济体进行加工，零部件可在具备工业生产能力的地区制造，而组装环节则应设在距离足够大的市场较近的地方。其战略目标应是将这些生产能力在整个非洲大陆范围内互联互通，从而使参与高附加值活动的非洲企业、劳动者及经济体数量逐步扩大。

区域机构已认识到这一机遇。南部非洲发展共同体（SADC）和南部非洲关税同盟（SACU）近期均制定了相应战略，旨在利用其成员国所拥有的关键矿产资源推动工业发展，而非单纯进行原材料出口；他们将矿产选矿议程嵌入到区域合作框架之中，而非交由各成员国单独协商。对于金砖国家伙伴而言，关键问题在于：其基础设施融资能否有效连接区域内的生产活动，而非仅仅强化那种将所有产品都输送至港口的采掘型经济地理格局。

印度尼西亚的经验在这方面颇具启发意义。通过限制未加工镍矿石的出口，印度尼西亚将自身的资源禀赋作为一项产业政策工具，从而推动了国内冶炼与加工领域的下游投资，并带动了矿产领域制造业活动的显著扩张。

印度尼西亚的国情与非洲其他矿产资源丰富经济体的情况有所不同；任何单一的模式在不进行本土化调整的情况下均难以直接套用，但其背后的逻辑——即拥有丰富矿产资源的国家可利用其在全球供应链中的地位来巩固自身的生产能力，而非仅仅满足市场需求——与非洲地区的相关讨论直接相关。SADC与SACU框架支持各国共同践行这一逻辑，而非各自为政，这极大地增强了成员国的谈判地位。

金砖国家合作可以直接融入这一发展领域。其成员国拥有非洲经济体所亟需的各项能力——包括产业金融、先进制造业、能源技术、数字系统、农业技术、制药产业、物流专业经验以及庞大的消费市场。因此，非洲应将这一战略目标定为：利用这些合作关系来弥补特定的生产性缺口，而非将金砖国家仅仅视为另一处大宗商品贸易目的地。检验每项伙伴关系成效的关键在于：是否能使企业实力增强、工程师能力提升、供应商网络更加完善、监管机构的履职能力得到提升。

这要求运用发展型治国方略——这种方略并非被理解为对国家在发展进程中所扮演角色的修辞性承诺，而是指公共机构所具备的、有组织地识别生产性机遇、将资金引导至这些机遇、在不损害相关方能力的前提下协商技术合作、协调实现生产性转型所需的各项政策工具，并在实施过程中克服不可避免的困难以持续推进相关工作的组织能力。

从这个意义上说，国家能力是主权在实践中的一种具体运作形态。一个政府或许具备主权权威的所有形式性特征，但却系统性地缺乏相应的制度能力——无法与国际资本进行有效协商、无法强制执行协议、无法将资金引导用于发展目的，亦无法构建那种能够将有益的技术合作与另一种形式的依赖关系区分开来的监管专业知识。

基础设施与技术领域的挑战揭示了其实际影响：非洲大部分交通网络仍体现着一种资源型经济地理格局。下一代基础设施建设应旨在连接非洲各国经济体，并将交通走廊与加工设施、工业园区、能源系统、高校、城市及区域市场相衔接，而非仅仅更高效地将大宗商品运往港口。当非洲某国引进先进技术时，关键问题在于交易完成后还剩下什么：我们的工程师是否真正理解这项技术；我们的高校能否对其进行教学与改进；国内企业能否融入其供应链；以及我们能否逐步将该技术适配于当地实际情况。技术合作所带来的发展价值，最终在于其所培育出的可持续发展能力；而国家治理能力则决定了这些条件是否被写入协议之中，以及在合作伙伴对此产生抵触时，这些条件能否得到切实执行。

在非洲，金融问题同样至关重要。大型基础设施项目能够吸引金砖国家的资本，但规模较小的本土制造商及区域供应商往往缺乏扩大生产、满足技术标准以及融入价值链所需的耐心融资支持。包括新开发银行在内的金砖国家融资机制，可通过为生产性企业、供应商网络及工业项目提供融资，来对非洲的发展作出尤为重要的贡献。

对非洲而言，这些机遇并不会自动实现。非洲大陆蕴藏着新兴产业所依赖的多种矿产资源，拥有全球最年轻的人口群体，具备巨大的可再生能源开发潜力，且其大陆市场的重要性将在本世纪显著提升。然而，历史充分证明，单纯的资源禀赋本身并不能带来发展；基于这一认识所承担的责任，主要应由非洲各国承担，而非由任何外部合作伙伴承担。金砖国家无法代表非洲履行这些职责，也不应这样做；它们所能做的，是为致力于推进生产性转型的各国拓展可用的政策工具库。

因此，非洲对金砖国家而言既意味着机遇，也意味着挑战：机遇在于更广阔的市场、金融资源、技术、工业合作伙伴以及丰富的发展经验；而挑战则在于非洲能否利用这一更大的行动空间来调整其生产结构，抑或仅仅将大宗商品的出口目的地进行多元化布局。金砖国家可以拓展非洲的发展空间，但无法决定非洲在这一空间内将如何发展。不断变化的国际秩序可为非洲提供更广阔的行动空间，而生产实力则将决定我们如何利用这一空间。

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