刘善彤：中西部招商引资，不拼优惠，还能拼什么？

【文/观察者网专栏作者 刘善彤】

在中部县域调研时，与几位基层干部谈起全国统一大市场建设，听到了两种颇有意思的声音。

一种声音表示赞成。招商办干部说，过去一些地方为了吸引企业，不惜在税收、土地、厂房租金等方面竞相优惠。而有些企业恰恰喜欢利用政策打擦边球，一地优惠期满，又迁去另一地谈条件。地方政府投入了不少资源，最后却未必能留下多少产业。这样的招商竞争，显然不是长久之计。

另一种声音则多少带着些无奈。一位开发区干部谈到招商政策调整时，感慨如今地方政府能够自主运用的优惠工具越来越有限了。他的担忧很具体：东部地区原本就有产业链、市场、人才和区位优势，中西部县域能够拿出来吸引企业的条件本来就不多，如今各地按照统一规则竞争，后发地区还能靠什么吸引企业？

看似矛盾的两种态度，实际上反映了同一个现实问题，即全国统一大市场建设正在改变地方政府参与经济发展的方式。

2022年，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台。此后，公平竞争审查制度不断完善，地方招商引资中的违规优惠和不正当竞争行为受到更严格约束。2025年，国家发展改革委发布《全国统一大市场建设指引（试行）》，进一步明确了地方政府经济行为的边界。

从政策设计看，全国统一大市场要求地方政府依法招商，减少地方保护和不合理的优惠竞争，让市场在更大范围内促进公平竞争和资源优化配置。

不过，站在县域发展的角度，当全国市场的竞争规则越来越统一，各地的发展基础却仍然存在巨大差异，中西部县域应当如何参与竞争？这个问题，恐怕比简单讨论统一大市场的利弊更值得思考。

一、从政策优惠到综合竞争，县域招商正在转型

改革开放以来，地方政府之间的竞争，是理解中国经济发展的一条重要线索。在相当长的时期内，招商引资是地方发展工业、扩大就业和增加财政收入的重要方式。尤其对于缺乏产业基础的中西部县域而言，区位、产业配套、人才集聚程度均不如东部，地方政府往往只能通过较低的土地成本、财政奖励、厂房租金优惠等方式，弥补自身竞争条件的不足。

在工业化快速推进的时期，地方政府通过创造有利条件，或提供“保姆式服务”吸引企业进入，确实有可能推动产业从无到有，为县域经济打开局面。对一些后发地区而言，政府的主动招商还承担着开拓市场、创造就业机会的重要功能。

然而，当越来越多地方政府都采用相似的竞争方式，优惠政策本身也会逐渐失去吸引力。一个县提供一定优惠，邻县就可能提出更加优厚的条件；一个地方降低厂房使用成本，另一个地方便可能继续追加财政支持。企业获得的优惠越来越多，地方政府所承担的财政成本也随之提高。

更值得警惕的是，一些企业可能并不真正看重当地的产业基础和长远发展条件，而只是追逐短期政策收益。一旦优惠期结束，企业又可能寻找新的落脚点。这种情况下，地方政府竞相投入公共资源，却未必能够形成稳定的地方产业体系。

从单个县域看，优惠政策可能有利于争取企业；从全国范围看，各地不断加码，却容易导致重复建设、资源浪费和财政负担加重。这便是全国统一大市场建设需要规范地方招商竞争的重要原因。

但问题还不止于此。过去的优惠招商，不仅是一套政策工具，也是一种地方政府组织经济发展的惯常路径，甚至是一种思维模式。地方政府通过财政、土地和行政资源主动创造产业发展条件，在一定程度上弥补市场发育不足。如今，当传统优惠手段受到规范约束，真正面临挑战的不仅是具体的招商项目，还有这套长期形成的地方发展方式和思路。

二、机遇与挑战并存，在统一市场中找准县域定位

建设全国统一大市场，一个重要目标是打破地方保护和市场分割，让各类经营主体能够在统一规则下公平竞争。这无疑有利于减少制度性交易成本，促进商品、资本、技术和劳动力在全国范围内更加顺畅地流动。

然而，市场规则的统一，并不意味着不同地区的经济基础也随之统一。

一个产业体系成熟的东部县市，已经拥有完善的供应链、大量熟练工人、便捷的物流体系、稳定的客户市场以及较强的金融服务能力。企业即使得不到特殊优惠，也可能因为产业配套完善、综合经营成本较低而愿意投资。

相较之下，一些中西部县域虽然土地成本和生活成本相对较低，但仍然存在产业配套薄弱、专业人才不足、市场距离较远、金融服务能力有限等困难，这不是简单取消地方优惠就能够迅速改变的。

全国统一大市场能够减少不合理的制度壁垒，但不能自动抹平地区之间的经济发展差距。甚至，随着商品和要素流动更加自由，原本具有产业优势的地区还可能进一步发挥集聚效应，吸引更多企业、人才和资本。

当然，统一市场降低了跨区域经营成本，企业可以更加便利地利用中西部地区的劳动力、土地和产业资源，推动产业转移和区域分工深化，后发地区由此获得新的发展机会。

因此，对于中西部县域来说，机遇与挑战哪个更大，并不能一概而论，关键在于市场流动创造的发展机会，能否真正承接住。

在调研中发现，一些县级干部表示，他们未必反对统一规则，而是担心在自身产业基础尚未成熟时，原本有限的政策竞争工具又受到约束。

对中西部县域而言，更重要的挑战，是如何将过去主要依赖政策优惠形成的短期吸引力，逐步转化为依托产业基础、市场条件和政府服务形成的长期竞争力；不在于争取所有项目，而在于发现适合自身的产业方向，并把全国市场提供的机会转化为本地可以持续利用的发展资源。

三、产业链培育，中西部县域高质量发展的破局之道

进一步了解发现，现阶段中西部县域招商引资面临的难题，并不是企业完全招不来，而是招来之后，如何让企业真正扎根。

目前中西部县域产业的发展机遇大多来自承接东部地区的产业转移，厂房建起来了，设备运进来了，企业也开始生产了，但中西部县域往往处于“微笑曲线”的中间环节，原材料需要从东部地区采购，最终的产品也需要运到东部地区销售，订单和市场并没有掌握在自己手中。

看似完成了产业转移，实际上只是将产业链中的某个生产环节搬到了当地，上下游产业及相关配套却未能同步发展。企业虽然落了地，却没有与地方经济建立起紧密联系，其投资经营也容易受到外部市场和成本变化的影响。

问题的关键在于产业链。对企业而言，初期优惠固然能够降低投资成本，但真正决定其能否持续经营的，还是生产成本、产业配套和市场条件。

一个地方如果已经形成相对成熟的产业链，企业就可以就近获得原材料、设备维修、物流运输和专业技术服务，企业之间还能够形成稳定的生产协作关系。相比之下，缺乏产业配套的中西部县域，即使能够以优惠政策吸引企业进入，也很难从根本上改变企业长期经营的成本劣势。

因此，招商引资不能只停留在引进单个企业的层面，还应当重视围绕主导产业培育产业链。这也正是地方政府可以进一步发挥作用的地方。

产业链培育往往涉及能源供应、环保设施、物流体系、技能培训等一系列公共条件，单个企业既缺乏独立建设的能力，也未必愿意承担前期投入的风险。地方政府需要在明确产业发展方向的基础上，统筹公共基础设施建设，协调上下游企业之间的合作，推动产业由单个项目集聚向产业链协同发展转变。

当然，产业链培育也不意味着每个县都要建立门类齐全的工业体系。恰恰相反，全国统一大市场建设的重要意义，就在于打破行政区划对产业分工的限制，促进不同地区在更大范围内形成专业化协作。

对于产业基础相对薄弱的中西部县域而言，与其追求产业链的县域内部闭环，不如立足自身优势，找准在区域产业链中的位置，通过跨区域协作完善产业配套，避免各地重复建设、各自为战。

由此来看，招商优惠收紧，并不意味着地方政府发展经济的空间随之消失，而是要求地方政府改变过去过度依赖优惠政策争取项目的方式，将更多精力转向培育产业链、完善公共配套和降低企业长期经营成本。企业落地只是产业发展的起点，能够在产业链中形成稳定的分工与协作关系，才是企业真正扎根的基础。