政府事务的治理转化，本质上是通过乡镇的协商沟通，使得各级政府安排的工作任务能够得到人民群众具体的同意。而要获取农民具体的同意，乡镇需要具备相应的能力，包括对乡村社会的准确认知，对复杂事务的综合处置，对人际关系的有效协调，对多变情势的自由裁量，等等。这些能力要求，从根本上决定了乡镇的运行机制。换言之，乡镇的组织形态和工作体制，内在地取决于乡镇将政府事务转化为治理事务的能力要求，而不是取决于上级政府的制度规定或乡镇自己随意为之。
乡镇干部通过包村或包片来开展工作，这是乡镇最基础的一个运行机制，也是提升乡镇干部对乡村社会认知程度，训练乡镇干部综合能力的基本路径。包村包片干部在处置各项治理事务的过程中，需要在村民、村干部与乡镇各部门之间进行频繁的协调，从而充分训练了乡镇干部的协调能力。另外，包村包片的实践打破了官僚制的层级设置，实现了权力下沉，赋予包村包片的乡镇干部很大的自由裁量权。遇到重点工作的时候，乡镇还会采取分组包干的做法，对全镇工作人员重新进行配置。
将乡镇干部培养成为综合能力超强的多面手，除了让他承担包村包片的全面工作之外，另外一个重要的工作方法就是让他们在不同的岗位上频繁流动。对于行政事务来说，工作人员在特定岗位上工作的时间越长，其专业技能就越高，因为这些行政事务是程式化的、技术性的，频繁换岗不利于工作人员专业技能的积累。与此相反的是，作为乡镇的核心工作，治理事务更需要的是综合能力，频繁换岗有助于他们接触不同类型的人和事，有助于他们形成整体性的工作格局。大多数乡镇干部在工作几年之内，几乎都会多次调整部门和岗位。于是就出现了在乡镇非常普遍的“混编混岗”现象，乡镇的机构、岗位、编制被打破重新编排使用。
无论是包村包片，还是混编混岗，这两者都属于乡镇在开展治理转化时对“人力”的转化，即灵活调配和组织几乎所有的乡镇人员，将他们培养成为熟悉农村、综合能力强、协调能力强、能够自由裁断的治理能手，从而更好地胜任复杂的群众工作。
除了“人力”转化之外，乡镇还需要进行“需求”转化。即将自上而下的政府需求转化为农民能够接受的需求，以及将农民的真实需求转化为政府的需求。
对于乡镇来说，大多数的政府事务都带有相对明确的政府需求，因此，如何将政府的需求转化为农民愿意接受的需求，是乡镇治理转化的重点和难点。以治理事务为主的乡镇政府，在进行政府事务的内部转化时，会受到治理事务本身的影响。当政府事务脱离广大农民的需求时，乡镇就会根据自身的资源条件对政府事务进行内部转化，并使得转化之后的政府事务在一定程度上偏离既有的政府需求，从而便于进一步将其转化为相对容易执行的治理事务。
随着国家涉农资源不断增多，上级政府在安排工作任务的时候，越来越重视对农民需求的回应。因此，有些政府事务如农业基础设施建设，带着一定的财政资源，没有规定具体的建设需求。这时候，就需要乡镇收集和转化农民的需求，使其成为政府具体的需求。乡镇之所以有动力进行农民需求的收集和转化，并以此为基础进行资源配置，是因为这样做有利于乡镇对其他带有政府明确需求的政府事务的治理转化。乡镇对农民需求的收集和转化，主要是借助人力转化的渠道，即包村包片的工作体系。农民的需求通过村组干部传达给包村干部，包村干部将这些需求带给乡镇的领导班子，由其结合资源的总量、农民需求的轻重缓急、政府的重点工作任务等因素进行统筹安排。
乡镇为了将政府事务转化为治理事务，一方面通过包村包片、混编混岗的工作方法将有限的人员转化为充分适应治理事务的人力资源；另一方面通过对政府需求和农民需求的双向转化，使两者尽可能得到有效的匹配。这些转化过程决定了乡镇的运作形态很难呈现出程式化的科层制和部门化的专业性，给人们一种“不太规范”的观感。作为一级政府，这种看起来“不太规范”的运作形态，确实体现了处于国家与社会之间的乡镇政权的独特性。
（作者为华南理工大学公共政策研究院研究员）
作者: 林辉煌
