城投十问系列 | 区域观察之四川篇——走向信用修复的都江堰_

"主要内容

债务压力

一问：作为“三圈层”成员，都江堰市的经济财政实力在成都市处于什么水平？

二问：土地财政对都江堰市财政贡献度较高，近年都江堰市政府性基金收入表现如何？

三问：身处“西控”地区，都江堰市的债务压力大吗？

融资主体及资金去向

四问：都江堰市的主要融资主体有哪些？资金流向了哪里？

五问：作为重要融资主体，都江堰市的城投公司的债务压力如何？

六问：债券市场是都江堰市城投公司主要融资渠道之一，其市场表现如何？

都江堰市的信用修复

七问：都江堰市作为成都地区首个发生城投非标违约的区域，其为信用修复做了哪些努力？

发展前景及痛点

八问：都江堰市区位交通、资源禀赋如何？

九问：都江堰市怎么进行产业布局？

十问：在控制性发展的前提下，都江堰市的发展痛点在哪里？

摘要：在本文中我们通过分析都江堰市的债务情况、融资主体及地区经济，了解到受制于旅游业为主导产业的产业结构、基础较薄弱的制造业、土地市场的隐忧及灾后重建积累的政府性债务，叠加非标逾期事件，都江堰市面临较大的债务压力。目前都江堰市正积极进行信用修复，已初见成效。

前言：

自秦昭王时蜀郡守李冰督建都江堰起，四川就因“水旱从人，不知饥谨，时无荒”享有天府之国的美誉，作为都江堰所在地的都江堰市农业发展更是受益良多，一直是四川盆地农业大县。改革开放后，都江堰市的工业开始迅速发展，以机床代表的制造业产品，甚至远销东南亚和欧洲。都江堰市拥有优秀的旅游资源及水电资源，是当时知名的电力化城市，叠加工业的持续发展、城市的持续扩张，1988年成功撤县建市。九十年代中国旅游业迎来了快速发展，都江堰市也乘着这股东风实施政府主导型旅游发展战略。时至今日，在都江堰市第十四个五年规划中，都江堰市政府提出发挥旅游业引流优势和城投公司作用，加快构建现代化复合型产业体系的战略。

在债市中，都江堰市则是一座“网红城市”——成都市暴露出的第一起城投公司非标违约就是成都都江堰旅游集团有限公司（以下简称“都旅集团”）的信托贷款逾期，因此我们将都江堰市选为城投十问系列的开端。

债务压力

一问：作为“三圈层”成员，都江堰市的经济财政实力在成都市处于什么水平？

答：整体居成都市中下游。

2020年都江堰市GDP总量位列全市20个区县中第15名，为442亿元，较2019年增长约4.1%，经济增速较低，在“三圈层”中高于彭州市及蒲江县，固定资产投资是经济增长的重要拉力。从人均水平看，2020年人均GDP为6.22万元，处于中下游水平，稍低于8.46万元的全市平均水平。2020年一般公共预算收入市内排名为13名，从财政收入结构来看，2020年都江堰市税收收入占一般公共预算收入比例约为63%，较2019年下降8个百分点。2020年都江堰市财政自给率为63%，低于成都市平均水平。

从一般公共预算增速来看，除2012年因灾后重建投资结束和国家宏观调控，都江堰市一般公共预算收入同比下降3.8%外，都江堰市近十年增速基本高于成都市。从一般公共预算收入占GDP的比值来看，都江堰市近十年均低于成都市，受制于产业布局，都江堰市的财政经济运行质量低于成都市平均水平。

二问：土地财政对都江堰市财政贡献度较高，近年都江堰市政府性基金收入表现如何？

答：土地市场存在一定隐忧。

2020年都江堰市实现政府性基金收入45亿元，处于成都各区县的中位水平，处于三圈层较高水平。政府性基金收入为一般公共预算收入的1.26倍，土地财政对都江堰市财政贡献度较高。

近年，都江堰市的土地出让以住宅用地为主，且地块位置距离市区较近，2015-2016年集中在都江堰市西部、距都江堰市区3千米的玉堂镇（现玉堂街道），后随都江堰市发展，出让的住宅用地位置东移，2019年集中在都江堰市区北部的奎光塔街道（都江堰市综合旅游交通枢纽核心区）。近年出让的商服办公用地早期集中在玉堂镇，后分布较分散。而出让的工业仓储用地则一直集中在都江堰市东部的蒲阳街道。2019年都江堰市政府性基金收入达到了5年来的最高峰，主要系当年的出让的住宅用地较多，且地价较高所致。但2020年政府性基金收入出现负增长（-36%），是当年成都市负增长的4个非主城区之一。2021年1-10月，都江堰市土地出让总收入仅14亿元，土地市场表现进一步下滑。

房地产市场方面，近年都江堰市二手房均价（2020年9,287元/平方米）在成都市范围比较处于中下，但在三圈层区县中房价较高。青城山景区周边住宅二手房单价基本在万元以上，一定程度上拉高了都江堰市平均房价。

三问：身处西控地区，都江堰市的债务压力大吗？

答：面临较大偿债压力。

不同于“东进”地区规模庞大的建设资金需求，受“西控”政策的影响，都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县、蒲江县等地区的债务率普遍低于东部区县。从全口径债务率来看，都江堰市2020年债务率为447%，在全成都的20个区县中排名第11。从隐性债务率来看，都江堰市2020年债务率为262%，在全成都的20个区县中排名第15，隐债水平相对较低。但都江堰市众多城投公司中目前仅有3家发债城投公司，公开渠道可见的债务规模或低于实际规模。从已发债城投公司的数据来看，短期偿债压力大（后文详述）。同时考虑到都江堰市政府性基金收入2020年来表现不佳，都江堰市的债务偿还面临较大压力。

2018-2020年，都江堰市显性债务余额逐年小幅下滑，隐性债务余额则波动下降，因此债务总量波动下滑。2020年，都江堰市债务同比增速远低于成都市大部分区县，都江堰市可能存在一定债务滚动压力。

融资主体及资金去向

四问：都江堰市的主要融资主体有哪些？资金流向了哪里？

答：政府借款主要用于灾后重建，都投集团下属子公司借款用于棚户区改造、基础设施建设、园区建设及景区建设。

显性债务是总债务的重要组成部分，《关于都江堰市2015年财政决算和2016年1-8月财政预算执行情况的报告》显示，都江堰市政府计划通过拨改租、企业债、公司债、政府置换债券等方式，加快实现政府债务结构优化调整。可见2015年都江堰市已有较大政府债务积累，其主要来源于2008年“5·12”汶川特大地震，都江堰市作为全国极重灾区之一，重建资金需求量较大。

除政府外，城投公司也是重要的融资主体。2020年，都江堰市统一整合基建主体成立了都投集团，自此都江堰市各城投公司由都投集团进行统筹管理，不再由都江堰国金局等政府机关直接管理。都投集团下设4个二级子公司，分别为城运集团、文旅集团、工投公司和兴市集团，职能分工如图所示。从财务指标来看，已发债城投公司均为是非常典型的城投公司资产结构，以应收工程款、往来款、项目投入与土地资产为主，资产质量一般。各城投公司收入以基建收入为主，但近三年平均收现比均低于1，城投公司的资金回笼速度较慢，收现能力较弱。

已发债城投公司的主要募投项目及在建项目包括棚户区改造项目、地质减灾防治综合整治项目、景区建设项目（都江堰景区、青城山景区、道韵青城国际酒店、仰天广场旅游商业综合体等）及基础设施建设项目。此外，工投公司主要负责青城山旅游装备产业功能区的建设运营。为充分发挥旅游资源优势，除常规的城市优化建设外，都江堰市部分城投公司将大规模资金用于景区建设。

五问：作为重要融资主体，都江堰市的城投公司的债务压力如何？

答：非标借款占比较高，短期债务压力大。

截至2020年末，都江堰市城投公司存量债券余额合计76亿元，发债城投有息债务余额213亿元，债务扩张较缓慢。但需注意都江堰市还有未发债城投存在有息债务，实际债务规模比公开渠道可见的更高。

债务结构方面，都江堰市城投公司融资资金主要来自银行借款、债券和非标借款，不同城投公司的主要融资渠道存在较大差异，整体来看，非标融资占比较大。新城建设、兴堰投资和兴市集团非标借款分别占总有息债务的32%、11%和26%。新城建设、兴堰投资和兴市集团的借款方银行主要包括工商银行、成都农商行、重庆银行；工商银行；金都村镇银行、工商银行、成都农商行、成都银行，工商银行是3家已发债城投公司的共同主要借款方。

期限结构方面，对于存续债券而言，本金在2023年-2025年集中到期。从总债务方面来看，兴堰投资及新城建设以长期债务为主，兴市集团短期债务占比略高，但3家公司现金对短债覆盖程度都极低，2020年末平均仅0.04，短期偿债压力大。

此外，都江堰市城投平均对外担保比率达23%，担保对象主要为当地国企和事业单位，需关注区域城投互保风险。

六问：债券市场是都江堰市城投公司主要融资渠道之一，其市场表现如何？

答：净融资规模小，利差大，新增债券均为私募债。

2018-2019年，都江堰市城投公司的债券发行量均较小，2018年甚至出现了净融资额为负的情况。2020年起，都江堰市的债券发行量大幅增长，但到期偿还规模也明显增加，因此净融资额仍较低。

受都江堰旅游集团信托违约的影响，叠加当地经济财政情况，都江堰市的一级市场发行利差及二级市场信用利差均处于较高水平。

2020年来，新增债券的发行主体为兴堰投资及兴市集团。兴堰投资发行债券规模为16.50亿元，兴市集团发行债券规模为33.00亿元，新发行均为私募债。

都江堰的信用修复

七问：都江堰市作为成都地区首个出现城投非标违约的区域，为信用修复做了哪些努力？

答：都江堰市组建都投集团，成都市给予都江堰援手。

从上文分析可得，都江堰市存量债务存在一定的滚动压力。从地方产业来看，都江堰市以旅游业为发展重心，但旅游收入深度挖掘效用递减且叠加疫情反复，未来前景不明；作为重要税源的制造业尚未形成较强的产业集群，且集中于传统制造业，可替代性较强（下文详述）。此外，由于都旅集团在与平安信托的融资行为中产生了非标违约事件，进一步加大了新增融资难度。

为改善融资环境，缓解融资压力，都江堰市组建了都投集团，并委派都江堰市财政局长转任都投集团董事长，计划将体量更大、资质更优的都投集团作为新的融资主体，以降低融资难度。并通过此举将都江堰市所有城投公司纳入都投集团的管理，整体把控都江堰市城投公司公司的债务情况。据都投集团介绍，其建立了融资预审制度[1]，拥有融资储备项目的子公司与借款方初步谈判后报集团初审，初审通过后才深入谈判，将子公司每一笔融资纳入集团管控。

此外，非标违约暴露后，都江堰市政府牵头组织了两次会议，邀请金融机构列席，进行金融合作推介，市领导在会前与人行、银保监、金融监管局等监管机构及银行、券商、评级机构、信托等金融机构会晤。据都投集团介绍，成都本土担保公司及市级平台公司向都江堰市给予了担保授信；同时，成都市财政每年调度都江堰市一定额度的风险防控专项资金[2]。

信用修复措施的效果方面，从上文可看出债券市场中都江堰市表现出的利差水平较高，但2020年都江堰市新发行债券规模较大，信用修复有一定的效果。

发展前景及痛点

八问：都江堰市区位交通、资源禀赋如何？

答：交通便利，旅游资源丰富。

都江堰市位于四川省中部成都平原西北边缘，地处岷江上游和中游结合部的岷江出山口。东南距四川省会成都市48公里。西、北与阿坝藏族羌族自治州汶川县交界，东与彭州市、郫都区、温江区相连，南与崇州市接壤。东西最大横距34公里，南北最大纵距68公里，总面积1,208平方公里。

2020年末全市境内公路总里程达2,022.77公里，境内213国道（兰州至昆明）横贯东西；纵向通过成灌高速公路（蓉昌高速成都段）、成青旅游快速通道、沙西线延伸段三大走廊与成都市相连。成汶铁路直达市区蒲阳站，距离成都货运中心站青白江站60千米，年吞吐能力250万吨。成灌快铁，通过都江堰—成都城际快铁至成都仅需20分钟，到重庆市仅需90分钟。航空方面，都江堰市距成都双流国际机场60千米，30分钟可直达。

旅游资源方面，都江堰市坐拥青城山—都江堰、大熊猫栖息地两处世界文化、自然遗产、灌溉工程遗产，是国家首批优秀旅游城市和少有的“三遗”城市，拥有国家AAAAA级景区。

九问：都江堰市怎么进行产业布局？

答：旅游业是经济发展的重要托力，制造业是重要的税收来源。

2020年都江堰市的三产结构为8.3:33.1:58.6，旅游业是经济增长的重要托力。根据《都江堰市新经济发展规划2019-2023年》，为深入贯彻落实成都“西控”部署，优化都江堰市新经济发展总体空间布局，都江堰市规划了三大产业功能区：青城山旅游装备产业功能区、李冰文化创意旅游产业功能区、都江堰精华灌区康养产业功能区，分别着眼于旅游休闲食品和旅游装备制造、文化创意和康养旅游、精品民宿和高端康养，从而将都江堰市建成全国旅游新经济发展高地。

税收方面，都江堰市主要税收来源为制造业。2019年都江堰市税收收入22亿元，其中12亿元来自青城山旅游装备产业功能区；2020年都江堰市税收收入23亿元，其中半数以上来自青城山旅游装备产业功能区。青城山旅游装备产业功能区规划定位于旅游装备生产，实际上北区目前主要的产业是机械制造业（数控机床等）和材料产业（水泥、氨纶包裹纱、塑料等）；南区目前的成熟度较低，已确定户外运动装备、旅游休闲食品、旅游康养装备、旅游交通装备四大产业发展方向，仍在招商引资进程中。

十问：在控制性发展的前提下，都江堰市的发展痛点在哪里？

答：新经济增长点找寻当中，旅游业受疫情冲击较大。

都江堰市位于成都市的“西控”范围内，承担着成都平原最重要的生态涵养功能，需建设生态安全屏障，控制性发展。在成都市十字方针指引下，都江堰市进一步探索现有主导产业旅游业及重要税源制造业，寻找新的经济增长点。

都江堰市政府曾计划将都江堰市建设为世界级旅游度假区，但由于都江堰市与成都市区交通便利，游客往返便捷，除门票和必要的餐饮等刚性消费外，游客的购物消费金额并不高。《都江堰市新经济发展规划2019-2023年》显示，都江堰市提出加快培育中高端消费、服务消费市场，由此可见近年都江堰市持续努力深挖旅游收入。但受制于现状，都江堰市的游客量、旅游收入及游客人均收入增速均呈下滑态势。受疫情冲击，2020年的游客量、旅游收入及游客人均收入增速下降至近五年的最低点，与上年相比游客结构也发生了较大的变化。受疫情带来的出行难度增长的影响，游客出行的半径缩短，“景区游”游客的数量较上年锐减52%；同时更短时间、更短距离的“乡村游”、“城市游”受到游客的青睐，2020年游客量分别增长19%和40%。制造业方面，都江堰市现有制造业主要为传统的机械制造、材料产业及食品加工业，制造业基础较为薄弱，产业转型升级难度较大。