特朗普资料图。本华盛顿的僭越：特朗普《确立国家人工智能政策框架》行政令背后的联邦主义悖论与治理迷局
旻宏
新经济学家智库特约研究员
摘要
2025年12月11日，美国总统唐纳德·特朗普签署了《确立国家人工智能政策框架》行政令，试图以联邦之力“终结”各州分立的监管现状。举动此被视为硅谷加速主义者的胜利，却也触发了关于联邦制边界的深刻宪法争议。表面上，这是一次旨在消除“监管碎片化”的行为，但深层肌理中，它不仅承载着特朗普政府“反多元化（Anti-DEI）”的意识形态诉求，更触碰了美国联邦制的核心神经——州立法权。尽管白宫试图通过资金胁迫、司法威慑来构建单一标准，但在缺乏国会实质性立法支持的背景下，这道行政令极可能成为“纸老虎”。不过其背后体现出的政治博弈、法律困境以及由此引发的全球AI治理规则重塑，影响深远。
一、硅谷的解放令：联邦优先权的扩张与资本的合谋
2025年12月的华盛顿寒风凛冽，但这并未冷却白宫椭圆形办公室内的热烈气氛。在白宫风险投资家查马斯·帕里哈皮蒂亚（Chamath Palihapitiya）、AI与加密货币顾问大卫·萨克斯（David Sacks）、商务部长霍华德·卢特尼克（Howard Lutnick）以及参议员特德·克鲁兹（Ted Cruz）等人见证下，特朗普签署了这份旨在重塑美国科技版图的文件。该行政令的核心逻辑简单而粗暴：通过建立一个负担最小化的国家级框架，确立联邦政府在AI监管上的绝对优先权（Preemption），从而让加利福尼亚州（SB 1047法案）和科罗拉多州（SB 24-205法案）等监管激进派偃旗息鼓。对于OpenAI、Meta等合规缠身的硅谷巨头而言，这无疑是一剂强心针。他们长期以来一直抱怨州级法律阻碍了创新，而该行政令指示司法部在30天内成立AI诉讼特别工作组，其唯一使命就是向那些试图设立更严格安全护栏的州发起法律挑战。这种由国家机器直接为企业清障的做法，是典型的特朗普式商业实用主义的又一次体现。
这种通过行政手段强行统一市场的做法，在法理上显得根基不稳却在战术上极具攻击性。行政令不仅要求商务部在90天内列出所有阻碍或抵触国家政策的州法律，更祭出了财政大棒——该行政命令指示商务部长通过技术政策助理部长，限制向那些制定法律阻碍国家人工智能政策的州提供某些联邦资金。联邦机构还必须评估其自由裁量拨款项目，以确保其符合该行政命令的目标。具体而言，加利福尼亚州可能因此面临高达18亿美元宽带基础设施（BEAD）资金的冻结风险。这种资金换服从的策略，将原本属于技术治理的讨论瞬间拉升至联邦预算权力的博弈层面。支持者认为，这是为了保持美国科技竞争中的绝对优势，必须集中力量办大事，不能让地方保护主义拖慢国家步伐；但批评者指出，这种绕过国会、直接利用行政分支扩权的手段，恰恰违背了共和党传统上所坚持的小政府和州权至上原则，揭示了当下的保守主义已异化为一种服务于特定产业利益的中央集权倾向。
从美国宪政架构的角度观察，特朗普政府正在尝试一种颇具悖论性的治理路径：通过强化行政权力的介入来实现市场监管的最小化。行政令授权联邦贸易委员会（FTC）援引《联邦贸易委员会法》第5条（15 U.S.C. 45）——这一传统上用于规制商业欺诈的条款——来质疑那些与联邦立场相左的州级AI立法。这一法律策略的创新之处在于，它试图在国会未曾制定统一AI法典的前提下，通过行政解释的扩张来构建联邦的优先管辖权。
这种做法的深层含义值得关注。表面上，这是关于监管权限的技术性重新分配；实质上，它代表着一种AI治理话语权的向心运动——将原本分散于五十个州议会的规制权能集中至联邦行政部门。然而，在当前政府于AI领域明确的“去监管”取向下，这种集中化的终点并非更严格的联邦标准，而更可能是系统性的监管克制。其结果是一种独特的治理真空：各州被剥夺了立法空间，而联邦机构又选择性地不填补这一空间，从而为技术发展创造出一个近乎不受约束的环境。理解这一微妙机制至关重要——这不仅仅是放松管制的技术问题，更是关于在联邦制框架内，行政权力如何被策略性地运用以实现特定产业议程的案例样本。
二、算法中的文化战争：“反觉醒”代码与第一修正案的盾牌
如果说为美国AI企业扫清障碍是行政令的“面子”，那么打击美式“政治正确”的AI发展路径则是其“里子”。特朗普一直对美国当下所谓的“觉醒文化（Woke Culture）”耿耿于怀，认为现有的AI模型被植入了左翼的意识形态偏见。在此次签署的行政令中，一个极其微妙但破坏力巨大的条款浮出水面：行政令明确指示相关机构，对于那些要求AI模型修改其“真实输出（Truthful Outputs）”的州法律进行识别、挑战并寻求使其无效化。
在美国右翼的语境中，所谓的“修改真实输出”往往指代的是为了防止种族歧视、性别偏见或仇恨言论而设置的算法护栏（Guardrails）。通过将这些护栏定义为对“真实”的篡改，特朗普政府巧妙地将技术安全问题转化为言论自由问题，并试图利用美国宪法第一修正案来为“反多元化”的AI保驾护航。
这一策略的影响是深远的，它直接挑战了目前负责任AI（Responsible AI）的行业共识。此前，无论是拜登政府的《AI权利法案蓝图》（Blueprint for an AI Bill of Rights）还是各大科技公司的内部伦理准则，都将消除算法偏见作为核心目标。但新的行政令实际上是在宣告：各州不得强迫AI公司进行“社会工程学”式的偏见修正。这意味着，如果加州的法律要求模型必须在输出中反映人口的多样性，或者禁止模型生成某种特定的刻板印象，这将被联邦政府视为“强迫言论”而遭到起诉。这不仅是技术标准的倒退，更是美国国内日益撕裂的文化战争在代码层面的延续。对于开发者而言，这带来了一个极度困惑的信号：在此之前，合规意味着“减少偏见”；而在此之后，为了符合联邦的“反审查”精神，保留某些偏见反而可能成为一种特朗普式的“政治正确”。
更深层次地看，这是特朗普“反DEI（多样性、公平与包容性）”议程在科技领域的投射。行政令试图构建一种话语体系，即任何对模型输出的干预都是一种“审查”，而完全不受约束的输出才是“自由”的体现。然而，AI界的普遍共识是，原始的大模型训练数据本身就充满了人类社会的历史偏见，不加干预的输出往往会放大这些不公。特朗普的这一招，实际上是试图通过行政命令，将“算法中立”定义为“保留偏见”，并禁止各州通过立法来纠正这种技术上的内生缺陷。这不仅可能导致新一代AI产品在社会公平性上的倒退，更可能引发激烈的社会冲突，因为各州基于自身的人口结构和价值观，绝不会轻易放弃对本地数字环境的治理权。
一场关于“算法究竟该代表谁的价值观”的战争才刚刚开始。
三、宪法第十修正案的堡垒：行政令终将是“纸老虎”？
尽管特朗普的行政令声势浩大，且挥舞着资金大棒，但在严肃的法律学者眼中，这更像是一场注定要陷入泥潭的政治表演。美国宪法的基石之一——第十修正案，明确将未赋予联邦政府的权力保留给各州，而这其中最具代表性的便是 “警察权（Police Power也称治安权）”，即为了保护公众健康、安全和福利而制定法律的权力。AI监管，尤其是涉及消费者保护、就业歧视和公共安全的部分，天然落在这个范畴之内。历史上，无论是环境法规还是隐私保护，联邦政府试图通过行政命令（而非国会立法）来剥夺各州权力的尝试，往往都在最高法院碰得头破血流。加州州长加文·纽森（Gavin Newsom）之所以敢在第一时间回击称该命令为“非法的”，正是基于这种底气：行政令不能修改法律，更不能凭空废除各州的宪法权力。
从司法实践的角度看，联邦优先权通常需要国会明确的立法意图。目前国会并没有通过一部全面的《国家AI法案》来明确表示要替代各州法律。特朗普试图绕过立法分支，仅凭行政部门的意愿来宣称“联邦占领了这一领域”，这在法律逻辑上是极其脆弱的。即便司法部的“AI诉讼特别工作组”再积极，联邦法官在面对具体的州法（如针对AI医疗误诊或AI招聘歧视的州级保护）时，也很难找到理由支持联邦政府去废除这些切实保护公民权益的地方法规。更何况，最高法院近年来的判例倾向于限制行政机构的扩张解释权（如推翻谢弗龙原则“Chevron Deference”），这意味着联邦机构想要通过扩大解释现有法律来压制各州，面临着极高的司法门槛。
此外，加利福尼亚州作为一个长期徘徊在全球第四、第五大经济体之间的存在，拥有一种被称为“萨克拉门托效应（Sacramento Effect）”的市场力量。就像在汽车尾气排放标准上加州曾长期迫使汽车制造商通过提高标准来适应加州市场一样，在AI领域，只要加州坚持执行其安全标准，科技公司为了避免开发两套系统的成本，往往会“就高不就低”，主动向最严格的标准看齐。这意味着，即便特朗普在华盛顿签署了废除监管的文件，只要硅谷的公司还想在加州合法经营，加州的法律在事实上依然会成为“隐性全国标准”。因此，这个行政令在很大程度上可能只是政治上的虚张声势，它或许能延缓某些州立法的进程，或者制造短期的寒蝉效应，但它无法从根本上改变美国治理体系中的制衡机制，州立法权这道防波堤远比本届白宫政府想象的要坚牢。
四、跨大西洋的分歧：全球AI治理的“竞次”风险
将视线投向大洋彼岸，特朗普的这一行政令不仅震动了美国本土，更在大西洋两岸制造了深刻的裂痕。欧盟刚刚花费数年时间艰难达成了《人工智能法案（AI Act）》，试图建立一套基于风险分级的全球监管金标准。然而，特朗普政府这种将 “去监管化”赤裸摆在桌面上的转向，直接破坏了欧美在AI治理上寻求趋同的努力。此前，布鲁塞尔和华盛顿还在讨论如何在G7框架下协调AI行为准则，而现在，美国明确站边了“创新优先于安全”的激进路线，这使得欧盟陷入了极度尴尬的境地：如果继续坚持严格监管，可能会导致欧洲AI产业在与不受束缚的美国对手竞争中处于劣势；如果被迫跟进放松监管，则意味着放弃其引以为傲的“规范性力量（Normative Power）”而完全在AI的桌盘上出局。
这种政策分歧正在演变为一场“监管逐底竞争（Race to the Bottom）”。有迹象表明，早在2024年为了应对美国AI发展带来的竞争压力，欧盟内部已经出现了动摇，部分声音（如德拉吉报告）开始警告欧盟落后，提出天量投资需求，同时呼吁重新评估监管成本。如今，世界头号AI强国明确表达出“不设防”，欧盟等国家为了不掉队，很可能会被迫削减原本必要的安全测试和伦理审查。这对于全球AI安全是一个危险的信号。原本国际社会期望各国能在AI安全红线上达成某种默契，但美国的突然“离席”和“掀桌子”，使得建立全球性的AI安全护栏变得几乎不可能。
更为讽刺的是，这种分裂可能最终会反噬美国企业。尽管美国国内在“去监管”，但全球市场依然存在。美国科技巨头要想进入拥有4.5亿富裕消费者的欧洲市场，依然必须遵守欧盟的《AI法案》。这就造成了一种奇怪的“双重现实”：一家美国AI公司，在国内可以根据特朗普的行政令无视安全审查，但在出海时却必须向布鲁塞尔低头。结果可能并不是特朗普预期的“美国规则统治世界”，而是出现了“布鲁塞尔效应”与“华盛顿不作为”的长期拉锯。最终，跨国企业可能会发现，如同在国内遵循“加州标准”一样，为了全球合规，他们不得不遵循那个更严格的标准——也就是欧洲的标准，从而让特朗普的行政令在国际商业实践中沦为一纸空文。
结语：
特朗普签署的《确立国家人工智能政策框架》行政令，与其说是一份严肃的政策蓝图，不如说是一份充满了政治算计的宣战书。它向硅谷许诺了自由，向选民展示了强权，向各州发出了警告。然而，在联邦制的复杂机体和全球化的商业网络面前，这种试图用行政命令单方面“格式化”AI治理格局的尝试，大概率会遭遇现实的强力反弹。它或许能暂时解开资本的束缚，加速技术的狂奔，但它无法解决由技术引发的社会撕裂、偏见固化和安全隐忧。■
