2020年4月9日
一、摘 要
孤寡老人、残疾人、长期患病者等失能、半失能的特殊困难群体是目前脱贫工作的重点之一。这类特困群体自身基本丧失自主发展能力，需要家庭中有劳动能力的成员来照顾，这就成为制约全家脱贫的“瓶颈”，“一人失能、全家致贫”的问题日益突出。四川省乐山市开展了“集中供养+居家救助”模式，对认定帮扶的特困人员，由农村养老机构进行集中供养或者由亲属邻里进行居家照顾。这种模式有效解决了特困人员生活照料问题，消除家庭成员的后顾之忧，释放至少1名以上的劳动力来发展生产、就业创业，实现“一人就业、全家脱贫”。该模式可供国际借鉴的经验主要有两点：一是有效解决特殊困难群体的生活照料问题，解放家中劳动力，带动全家脱贫；二是多个政府部门和社会力量协同合作，共同帮助特殊困难群体家庭有效脱贫。
二、背 景
随着精准扶贫工作不断深入推进，贫困地区和贫困群众的生产生活条件明显改善。但是，随着扶贫工作进入后半程阶段，剩下未脱贫的贫困人口基本是孤寡老人、残疾人、长期患病者等失能、半失能的特殊困难群体。这类特困群体不仅自身基本丧失自主发展能力，需要家庭中有劳动能力的成员来照顾，而且又不符合国家关于农村特困人员的政策标准，这就成为制约全家脱贫的“瓶颈”，“一人失能、全家致贫”的问题日益突出。
当前，政府对贫困群众实施了一系列医疗保障和社会保障扶贫政策，但对这类特殊困难群体的生活照料方面政策支持较少。四川省乐山市通过摸底排查发现，该市建档立卡贫困人口中，重特大疾病患者、重度残疾人、失能半失能困难人员近4000人，占当地贫困人口的2%。对此，乐山市研究出台了《关于对建档立卡贫困人口中特殊群体实施居家和集中救助帮扶的意见》，对认定帮扶的特困人员，按其意愿，政府出资购买服务，由农村养老机构进行集中供养或者由亲属邻里进行居家照顾。通过加大这部分特困群体的帮扶力度，将有效解决特困人员生活照料问题，消除家庭成员的后顾之忧，释放至少1名以上的劳动力来发展生产、就业创业，实现“一人就业、全家脱贫”。
三、项 目 实 施
“集中供养+居家救助”项目由乐山市民政局和扶贫开发局主要负责，同时，其他政府部门、社会力量共同参与，为特殊困难群体家庭的脱贫提供了有效解决方式。
1. 精准认定帮扶对象
该模式的帮扶对象为特殊困难群体。具体来说，是指乐山市建档立卡贫困人口中无法定的赡养抚养扶养法定义务人、有法定义务人但无履行赡养抚养扶养义务能力、法定义务人、有一定的赡养抚养扶养能力但履行相关义务后仍无法保障基本生活需求，需要政府和社会提供救助帮扶的重特大疾病患者、重度残疾人、失能和半失能人员、事实孤儿、失独人员以及当地县级人民政府认定的其他符合条件人员。
2. 整合多方资源，根据各地救助条件和特困家庭意愿，采取相应帮扶模式
帮扶模式分为两大类，集中供养和居家救助。其中，居家救助分为亲属照料和邻居帮扶。
(1)集中供养，整合社会福利院、养老机构、闲置乡村学校等国有资产，打造“幸福大家庭”“脱贫幸福村”等各具特色的集中供养点，按照“个人自愿、就地就近”原则，优先为失能半失能人员提供集中供养服务。
(2)亲属照料，对不愿意接受集中供养的受助对象，优先选择与其有亲情关系但无法定赡养抚养扶养义务的亲属，通过投亲寄养或亲属上门照料方式，实施居家救助。
(3)邻居帮扶，对有自理能力、不愿意接受集中供养，也无符合帮扶条件亲属的受助对象，按照“就近方便、双向选择”原则，优先安排党员邻居、关系和睦的邻居，实施“一对一”“一对多”结对帮扶照料。
各类救助所需资金，由市、县两级共同出资，将其全额纳入财政预算，对接受集中供养和居家救助的救助对象，财政按每人每月500元（74.16美元）和400元（59.32美元）给予生活费补助；对承接家庭或社会组织，财政根据失能、半失能、生活能自理，按承接人数分别给予供养方每人每月300元（44.49美元）、200元（29.66美元）、100元（14.83美元）的护理费补贴。
3. 各参与主体履行职责和义务，确保救助工作有序运行
该模式的各方参与主体主要有责任单位、救助机构、监管部门和救助对象，各个主体均严格履行各自的职责和义务，确保救助工作有序运行。 乐山市多个政府部门参与到该模式中。民政、扶贫开发部门履行主管部门职责，做好摸底调查、资金测算、统筹协调、日常管理等工作。卫计、人社部门在有条件的社会救助福利机构设立医务室或护理站并纳入基本医疗保险定点范围，做好医疗服务和社会保险工作。财政部门做好所需资金的保障。发改、国土、住建、税务等部门负责社会救助福利机构建设项目规划审批、用地保障、相关建设费用和税收减免等工作。教育和残联等部门负责居家和集中救助帮扶对象教育救助和残疾人保障等工作。 村（居）民委员会负责落实救助工作承接主体。法定义务人负责履行探视、交纳少部分生活费等义务。集中供养机构按照不低于3:1、6:1的比例，相应配齐失能、半失能受助对象的护理人员，负责受助对象的生活、医疗、护理及日常管理，确保管理服务质量达到约定要求。受助对象如实报告个人身体状况及家庭情况，自觉服从安排与管理。
4. 根据扶持对象的实际情况，进行动态管理和动态调整
县、乡、村分级建立救助帮扶对象管理台帐，及时了解掌握救助帮扶对象家庭、法定义务人信息和法定义务人履行义务的情况，动态监测评估，对因劳动能力、生活来源及赡养能力发生变化，不再符合救助帮扶条件的对象及时终止其救助帮扶资格，做到应救尽救、应退则退，确保救助帮扶工作公平公正。
四、成 效
1. 减轻贫困家庭的负担，解放家庭劳动力。 特殊贫困人群限制了家庭劳力外出务工的现象较为普遍，这就使得家庭减贫成本更高、脱贫难度更大。自2016年9月起，乐山市全面启动对这类群体实施“集中供养+居家救助”帮扶工作，将符合条件的3823名特殊群体纳入了救助帮扶范围，其中居家帮扶3511名、集中供养312名。这一惠民政策使贫困家庭负担得到有效剥离，2624名家庭成员劳动力得以解放，通过集中供养和外出务工，惠及贫困群众10000余人，减贫带贫比例接近1:3，实现了“一人就业，全家脱贫” 。
2. 贫困人口精神面貌和生活幸福指数显著提升。 “集中供养+居家救助”的帮扶模式，一方面弘扬了邻里互助、扶贫济困、孝亲敬老的中华民族传统美德，另一方面让供养人员及其家属感受到社会和政府的关怀，心态更加积极向上，精神面貌明显改善，生活幸福指数显著提升。
帮扶人协助李佰洲发展生产
医务人员查看李佰洲身体状况
春节前夕帮扶干部为李佰洲家贴对联
五、经 验 与 启 示
1. 有效解决特殊困难群体的生活照料问题，解放家中劳动力，带动全家脱贫。 家庭中有一人完全或部分失去生活自理能力，需要至少1名以上有劳动能力的家庭成员专门照顾，导致有效劳动力被束缚，不能外出务工挣钱，不少贫困家庭就此陷入一种恶行循环的困境。乐山市因地制宜开展养老机构集中供养、亲属居家照料、邻居结对帮扶照料三种不同的帮扶模式，解决了家庭中其他有劳动能力家庭成员的后顾之忧，可以安心外出就业，实现“一人就业、全家脱贫”。
2. 多个政府部门和社会力量协同合作，共同帮助特殊困难群体家庭有效脱贫。 特殊群体救助帮扶是一项综合性工作，需要大量财力、人力和物力保障。“集中供养+居家救助”模式由乐山市民政部和扶贫部门主导，多个政府部门、社会救助福利机构等多方力量发挥自身的资源和优势，共同参与，取长补短，为特殊困难群体家庭减贫脱贫搭建平台，保障该模式的顺利开展。
3. 解决老人、残疾人的赡养问题，需要重视法律的作用。 “集中供养+居家救助”模式，除了弘扬孝亲敬老传统美德，还重视涉老法规和残疾人法规宣传，对拒不履行义务的法定义务人，依法惩戒，防止子女不尽赡养义务而推给政府代养。
注：本文摘选自“南南合作减贫案例库”，本案例由乐山市民政局、乐山市扶贫开发局提交，入选“首届全球减贫案例征集活动获奖案例”。（http://south.iprcc.org/#/casestudies/caseDetailsid=377&fid=230）
