林毅夫教授目前担任国家“十四五”规划编制专家咨询委员会副主席
现在全国上下正在齐心协力，抗击肺炎疫情。各个地方也在加班加点，为明年全国人大即将通过的“十四五”规划在各个地方的落实做好准备。我倡导的作为第三代发展经济学的新结构经济学，强调“知成一体”。因此，很高兴有这个机会，来跟各位谈谈怎么用新结构经济学的理论，为各个地方在“十四五”规划期间实现高质量发展做出贡献。
“十四五”规划的三个鲜明特征
“十四五”规划对我国来讲是一个很重要的规划，因为这是我国进入新时代以后制定的第一个五年规划，也是全面建成小康社会之后，实现到2050年把中国建设成一个社会主义的现代化强国，实现两步走战略的第一个规划，要为这个战略目标的实现打下牢固的基础。
在“十四五”规划期间，我国将会跨过12,700美元的门槛，从一个中等收入国家变成一个高收入的国家。这在人类历史上将是一个里程碑。目前在高收入国家的人口仅占全世界总人口的15%，中国变成高收入国家以后，全世界生活在高收入国家的人口将会从15%增加到34%。
我国是一个14亿人口的大国，国内地区的发展差距相当大。有14个人均GDP已经超过2万美元的城市，包括北京、上海、天津、广州、深圳、厦门、珠海、南京、武汉、宁波、无锡、常州、鄂尔多斯，总人口达1.5亿；同时也有像甘肃、山西、云南等等，人均GDP到现在还在7000美元以下，还有6亿人口每个月收入也就1000人民币左右。在这样一个差距相当大的大经济体里面怎样实现高质量发展？
在“十四五”期间，也将是2016年20国集团在杭州峰会提出的新工业革命由方兴未艾到快速发展的一段时期。在这样的时代背景下，各个地方怎样根据各个地方经济的实际状况，和国内国外形势的变化，来制定一个高质量发展的规划。这是各位关心的课题，也是奉行“知成一体”的新结构经济学所要思考的课题。
推动“十四五”期间高质量发展的原则：
发挥有效市场和有为政府的作用，按照比较优势发展各地经济
从新结构经济学的视角，不管在哪个发展阶段，经济发展表现出来的都是收入水平的提高。要不断提高收入水平，有赖于现有的产业技术不断创新，新的附加值更高的产业不断涌现，由这样来提高劳动生产率水平。同时，也要根据新产业新技术的需要，不断完善硬的基础设施，像电力、电信、道路、港口；以及软的制度安排，像金融环境、营商环境、法制环境等等，来降低交易费用，让技术和产业的生产力可以得到充分发挥。上述是经济发展的一般机制。
但是怎么样利用这个机制来推动各地可持续的高质量发展？有一个基本的原则，就是各个地方在技术创新、产业升级时，必须充分利用各个地方的要素禀赋所决定的比较优势，并把比较优势变成竞争优势。
为什么必须充分利用各地的比较优势？因为只有发展的产业符合当地的比较优势，生产成本才会最低，这是构成竞争优势的物质基础。但是在市场上面的竞争不仅是生产成本的竞争，而是总成本的竞争，总成本除了生产成本以外，还包含决定于硬的基础设施和软的制度安排好坏的交易成本。
怎么样让企业家按照各个地方的要素禀赋所决定的比较成本来选择产业、选择技术，以及怎么样把各个地方的比较优势变成竞争优势？前者需要有一个制度安排，就是各种要素的相对价格，必须反映这些要素在这个地方的相对稀缺性。如果资本相对短缺，劳动力相对丰富，那么就应该资本相对昂贵，劳动力相对便宜。如果是资本相对丰富，劳动力和自然资源相对短缺，那资本就要相对便宜。如果有这样的一个要素价格体系，企业家为了自己的利润的最大化，就会多利用那些丰富的、廉价的要素，少用那些稀缺的、昂贵的要素，企业家选择的技术，就会符合当地要素禀赋所决定的比较优势的技术，所进入的产业就会是符合当地要素禀赋所决定的比较优势的产业。怎么样才能形成能够充分反映各个地方要素相对稀缺性的价格体系？这就要求在产品和要素市场上是充分竞争的“有效的市场”，这是按照比较优势来发展经济的制度基础。
不过竞争的市场固然能够引导企业家按照要素禀赋结构所决定的比较优势来选择产业和技术，但这影响到的只是在生产过程中的要素成本。要变成竞争优势，还需要有和所要发展的产业相适应的硬的基础设施和软的制度环境。基础设施和制度环境的完善，企业家自己是无能为力的，需要政府帮助协调或有政府来提供。所以，要按各地的比较优势来发展产业，除了有效市场之外，还需要有“有为的政府”，根据各个地方具有比较优势的产业，提供合适的硬的基础设施，以及软的制度安排，帮助企业家把当地的比较优势变成国内外市场的竞争优势。所以经济要快速发展，一方面必须有一个有效的市场，另一方面也必须要有有为的政府，两只手都要硬。
推动“十四五”期间高质量发展的方法：
“因势利导”和“倒弹琵琶”
各个地方在“十四五”期间，怎么运用按照当地比较优势的基本原则制定规划来推动产业转型升级，具体如何操作？新结构经济学把各个地方的产业，不管在哪个发展阶段，根据三个维度来划分。这三个维度是：第一，现有的产业跟全国乃至全世界的技术差距有多大？到底是已经在全国全世界的技术前沿，还是在全国全世界的内部，和前沿存在有一定的差距；第二，这个产业到底是符合当地的比较优势，还是违背比较优势？是否过去有比较优势，现在丧失比较优势？第三，这个产业的产品和技术的研发周期，到底是短周期，半年、一年、18个月的研发就可以有新产品、新技术，还是长周期，要得到新产品新技术这个研发，要10年、20年有的甚至要30年，才有新产品新技术？新结构经济学根据这三个维度，把各个地方的产业分成5种不同类型的产业。
第一种类型是追赶型，这种产业当地现在有或者正准备进入，但是生产出来的产品一般质量比较差，价格比较低，固然也有市场需求，并且能盈利，代表在这个水平的产品市场上有比较优势，但是和发达的国家的产品比，价格差了好几倍，像一些装备、工作母机，我国的卖100万美元，瑞士、德国的可以卖300万美元、500万美元，这样的产业属于追赶型。
第二类领先型，我国的产品、技术已经在世界的最前沿，或是接近世界的最前沿，家电产业、华为生产的5G通讯设备等属于这一类。
第三类转进型，通常是劳动力比较密集的产业，过去是世界领先，但是由于工资上涨非常快，我国在这类产业中逐渐失掉了比较优势。这类产业称为转进型是因为有部分企业需要进入到附加值较高的微笑曲线两端，建立品牌，从事产品设计和市场营销等。附加值较低的生产制造那部分必须转移到工资水平比较低的内地，或是海外去创造第二春。
第四类是换道超车型。这类产业有一个特性，它的产品、技术的研发周期特别短，通常半年、12个月、18个月，就有一代新产品新技术。由于它的研发周期特别短，最重要的投入是人力资本，包括高科技人才和对市场方向把握非常好的企业，金融物资资本所需相对较少。以“人、机器、资源智能互联”为特征的新工业革命大多集中在这种换道超车型产业。发达国家经过工业革命以后二三百年的发展和积累，金融、物质资本比我国丰富，但是在后天的教育以及先天的天赋为主要组成部分的人力资本上我国没有什么劣势，所以，在以人力资本为主要投入的换道超车型产业上，我国和发达国家可以齐头并进，并且已经有很多成功的典型，像华为、中兴、大疆、科大讯飞、阿里、腾讯、百度。在这些产业上我国可以和发达国家站在同一个起点上竞争。
第五类是战略型，这种产业和第四类换道超车型产业特性正好相反，产品的研发周期特别长，10年，20年，有时候更长，要有高人力资本投入，也要有高金融、高物质资本投入。我国即使跨过12,700美元的高收入国家的门槛，相比于美国人均GDP已经达到6万多美元，我国也不过只有1/4不到。在这类产业上我国还不具有比较优势，但这类产业影响到国防和经济安全，不能没有，否则国防安全会受到威胁，经济上也可能会像目前一些核心芯片那样出现被“卡脖子”的情形，所以，我国也必须去发展。
6月24日，毕节市夹岩水利枢纽工程大坝正在建设中，这是“十三五”期间国家分步建设的172项重大水利工程之一。（图：新华社）
各个地方的产业都可以分成这五种类型，这五类产业各个地方的政府如何在市场中发挥“有为政府”的作用来促进其发展？新结构经济学提出了两种不同的方法：一是“因势利导”，二是“倒弹琵琶”。
因势利导主要针对的是具有比较优势的产业，包括追赶型、领先型和弯道超车型。如果是追赶型，当地的产业是在低水平的产品和质量上有比较优势，但是跟发达国家来比，技术还相对落后，怎样来缩小技术差距？一是要培养这方面的人才，二是要引进国外先进的技术，在引进技术的时候，有的是买更好、更新的设备，有的是购买专利，有的是要到国外去设立研发中心雇佣当地高水平的人才，或是在国内设立研发中心，来掌握这个技术，各个地方的政府要分析现有的产业状况，了解企业的需要，帮助当地企业克服在技术追赶上可能面对的困难，帮助企业更快地提高技术和产品质量水平。
领先型的产业必须不断研发新产品、新技术以在国内、国际市场维持领先地位。在基础科研（R）和新产品新技术的开发（D）中，企业对开发（D）有很大的积极性，因为新产品、新技术开发出来以后，可以获得专利，可以获得国内国际市场上的垄断利润，成功以后回报非常高。但是在新产品、新技术的开发上面要取得成功，必须有基础科研（R）的突破，基础科研的成果是一篇论文，是一个公共产品，一般企业不太愿意在这方面耗费资源。可是要是没有基础科研的突破，那么新产品、新技术的开发就会成为无源之水。中央和地方政府要合力通过设立国家实验室，省、地级的实验室，建立产学研合作，支持领先型产业新技术新产品开发所需的基础科研，帮助企业克服基础科研上面的瓶颈。
转进型产业过去有比较优势，对地方的经济发展的贡献很大，但是一般劳动力太密集，现在已经逐渐失掉比较优势了。各个地方的一县一品，一市一品大多是这样的产业。这类产业有一部分可以通过“机器换人”来提高它的生产力水平，但由于附加价值的瓶颈限制，这方面的空间有一定的限度，有些有能力的企业可以通过品牌建设，产品设计、市场销售渠道进入到附加价值比较高的生产活动。其中的生产加工部分如果“机器换人”成本还太高，则需要转移到工资水平比较低的中西部省份，或是海外工资水平比较低的地方，去创造第二春。对进入到微笑曲线的两端所需要的人才，如设计人才，地方政府设立职业培训学校帮这些企业培养人才，如果转型为面向全国全世界市场渠道中心，地方政府可以为其提供必要的基础设施和商业环境；对于转移到其他地方去创造第二春的企业，当地政府可以组织企业抱团和承接地的政府对接，在承接地筑巢引凤，让转移过去的企业能够很快的焕发出新的青春。
对于换道超车型产业，新工业革命里的智能制造、智能联通的软件和硬件，这类产业以人力资本为最主要的投入。怎样把有天分的人，集中来发展这种新的产业？如果当地已经有很好的大学，会有很多人才；如果大学较少，比如像深圳，可以创造有利的环境把企业和人才招引进来。中国有些省份有很多成功的经验，像设立梦想小镇，能够把有创新能力的人才集中在那个地方脑力激荡，开发新产品、新概念、新技术、新业态。新一代产品开发出来要大规模生产，或开发出新的生产、营业模式的时候，也需要资本投入，这就要把风险资本的投入，地方政府可以设立引导基金，支持创新型企业和吸引风险资本来投资。
对于关系到国防和经济安全的战略型产业，因为违反比较优势，在市场中没有办法实现盈利要求，总的来说需要有中央政府财政补贴。六七十年代很多三线建设就属于这种方式。由于中美关系从合作伙伴变成竞争对手，国防安全和经济安全对我国的进一步发展至关重要，在“十四五”期间战略型产业会有长足的发展。这些项目总要落地，各个地方可以配合中央的政策，让这个产业能落地生根，并为下面所要谈的“倒弹琵琶”创造条件。
通常战略型产业人力资本和物质资本非常密集，超过一个地方的要素禀赋所决定的比较优势，地方政府很难以自己的力量来支持这种产业的进一步升级和发展，不过地方政府可以利用这种产业带来的技术力量和相关的产业链“倒弹琵琶”，结合当地的劳动力或自然资源的禀赋条件，发展符合当地比较优势的产业。在改革开放以后，这样的成功的例子不少，例如四川绵阳是三线建设的重要城市，能够生产资本、技术非常密集的飞机发动机、雷达等国防军工最前沿的产品。改革开放以后，绵阳的长虹电气就是利用原来生产雷达的工程技术力量，结合当地劳动力，生产资本和技术较雷达低的家用彩色电视机，在上世纪八九十年代是国内最有名的彩电品牌。重庆也是一个重工业基地，能够生产坦克，90年代利用其技术和产业配套的优势发展成为全国最大、最有竞争力的摩托车生产基地。在“十四五”期间，各个地方除了按照当地的要素禀赋所决定的比较优势来“因势利导”产业升级之外，如果有战略型产业也可以“倒弹琵琶”，下个资本和技术台阶，根据当地的要素禀赋，进行军民结合，发展符合比较优势，有大的国内国际市场需求的新的民用产业。
很高兴有机会向各位介绍新结构经济学的基本思路，以及怎么运用这个思路于政策制定的实践上。新结构经济学强调“知成一体”，本着“因行得知，用知践行，唯成证知，知成一体”的理念，新结构经济学研究院的同仁乐意以所知贡献于各地“十四五”规划的制定和执行，并以此来进一步深化新结构经济学的理论。
谢谢各位！
延伸阅读：
《林毅夫：中国未来，“有为政府”如何作为》
本文发布于2014-10月
无论是从理论还是从实践上看，我国改革开放35年来取得了巨大成绩。中国已经从一个贫困落后的国家，发展成为2013年年底人均国内生产总值达到6800美元的国家和全世界最大的贸易体。但是，目前我国仍然属于中等偏上收入国家。
为此，党的十八大提出到2020年两个“翻一番”的目标，即国民生产总值要在2010年的基础上翻一番，城乡人均收入要在2010年的基础上翻一番。要达到这一目标，未来几年经济增长需要保持平均每年7.3%的速度。
如果实现这一目标，我认为，人民币将继续升值。因此，到2020年，考虑到人民币升值的因素，我国的人均收入有可能达到12700美元。按照世界银行和国际货币基金组织所设立的指标，一旦人均国内生产总值迈过12700美元的门槛就已跻身高收入国家的行列。当然，12700美元和美国52000美元、德国45000美元的人均国内生产总值相比还是有很大差距，但可以成为实现中华民族伟大复兴中国梦道路上的一个重要里程碑。
第二次世界大战结束至今，从低收入进入到中等收入、再进入高收入行列的经济体只有两个：韩国和我国台湾地区；从中等收入迈入高收入的经济体有13个，除了日本和“亚洲四小龙”外，其他8个是西欧周边的欧洲国家。从“二战”到2008年，人均国民生产总值与美国的差距缩小达到10个百分点以上的经济体只有28个。在200多个发展中国家中，有近180个国家一直处在低收入状态或中等收入陷阱中。我国无疑是幸运的，35年的改革开放使我国从一个低收入国家成功跃升至中等偏上收入国家行列。而从过去的历史经验来看，能从中等收入进入高收入的国家数量非常少。
“二战”后，发展中国家的经济发展绩效不尽如人意的原因并不在于自身的不努力。他们大都做了各种尝试，可是成功的少之又少。与此同时，从“二战”到现在，没有一个经济体是因按照西方主流理论制定政策而获得成功的；少数几个成功的经济体所推行的政策从当时主流理论来看是不正确的，例如上世纪五六十年代开始，日本和“亚洲四小龙”采用的是出口导向战略，从传统劳动密集型的产业入手发展经济，而非采用当时主流的进口替代战略，直接去发展现代化的资本密集型大产业。当然，这并不是说违背主流经济理论来制定政策就一定可以成功，但主流的发展经济学理论确实出现了“不灵”的问题。今天在这里，我希望就这个话题与大家分享一下我的思考。
反思发展经济学
对于发展中国家、社会主义国家怎么向市场经济转型，上世纪八九十年代的经济学界有一个共识，即以“休克疗法”来推行根据新自由主义的“华盛顿共识”所主张的私有化、市场化、自由化，一次到位地建立起“完善的”市场经济体系。当时很多国家都是按照这种方式来转型，结果却是经济崩溃、停滞、危机不断。
在上述发展中国家经济发展的绩效面前，我们必须对主流的发展经济学理论进行反思。为什么？理论的目的是帮助我们认识世界、改造世界。如果理论不能帮助我们认识世界，比如，不能回答包括诸如为什么有些国家是贫穷的，或是为什么根据理论的逻辑所制订的政策不能达到所预期的效果，甚至按照理论做政策，其结果比原来还糟，那么，应该对相关理论产生怀疑、进行反思了，并思考可以真正帮助我们认识世界、改造世界的替代理论。
发展经济学是“二战”后才从主流经济学分离出来的一个新的子学科。“二战”后，原来的殖民地、半殖民地国家纷纷独立，开始了现代化建设，发展经济学也应运而生。当时的主流理论是“结构主义”，认为要变成现代化的国家就必须以政府为主导来发展现代化的、大规模的资本密集产业。
“二战”后，许多新独立的、刚刚摆脱殖民统治的国家推行的都是这种经济政策，其导致的结果是建立起现代化的大工业体系，并确实有一段时间，通过投资拉动了经济快速增长，但是，其后经济停滞，危机不断，跟发达国家的差距越来越大。由于效果并不理想，所以到了上世纪七十年代末我国改革开放时，就出现了“第二版”的发展经济学，所谓“新自由主义经济学”。这一版本的发展经济学提出，应该让政府从市场退出，建立完善的、像发达国家一样的市场经济体系。
对于发展中国家、社会主义国家怎么向市场经济转型，上世纪八、九十年代的经济学界有一个共识，即以“休克疗法”来推行根据新自由主义的“华盛顿共识”所主张的私有化、市场化、自由化，一次到位地建立起“完善的”市场经济体系。当时很多国家都是按照这种方式来转型，结果却是经济崩溃、停滞、危机不断。因此，有一些经济学家就称之为“迷失的20年”。
前两版的发展经济学理论似乎可以解释为什么发展中国家不如发达国家，但是，根据这些理论来制定政策结果更糟。在这种情况下，我们必须及时反思理论本身，并提出新的理论模式与框架。
“新结构经济学”的理论基础
要避免陷入“中等收入陷阱”，最好的方式是按照比较优势来发展经济，经济会最有竞争力，可以创造最大的剩余和资本的积累，比较优势提升，产业就可以升级。
我所提出的“新结构经济学”作为发展经济学的“第三版”认为，既然现代经济增长的本质是一个技术、产业、基础设施、制度结构不断变迁的过程，就应该用新古典的方法来研究结构和结构变迁的决定因素。
在经济发展过程中，所有行为者都是理性的，政府、企业、家庭、个人都是理性的。经济学家所谓的“理性”，就是当一个行为主体面临选择时总会做出他所认为的最好选择。我想用这种方式来研究：为何处于不同发展阶段的国家，他们的技术结构、产业结构、基础设施和制度环境都并不一样？什么因素驱动了这些结构在发展过程中不断变化？如果按照这种范式进行研究，就是“结构经济学”。
但是，为什么说这是“新结构经济学”？因为想将它区别于之前的“结构主义”。这在现代经济学中也有先例。如道格拉斯·诺思以新古典的方法来研究制度，本该叫“制度经济学”，后来为什么叫“新制度经济学”？因为美国在20世纪初的时候有一个“制度学派”，为了有别于制度学派，所以就叫“新制度经济学”。
我想研究的是：在不同发展阶段的国家，经济结构是由什么决定的，其结构是如何变化的，如何推动经济的发展。新结构经济学提出了一个新的视角，认为一个国家在每一个时点的经济结构是内生的，取决于这个国家在那个时点给定的要素禀赋结构。
为什么发达国家以资本密集的产业为主导？因为他们劳动力相对少、相对贵，资本相对多、相对便宜。在可选择的产业当中，选择资本密集的产业因其资本相对价格较低，所以成本相对最低、最有竞争力。发展中国家如果选择同样的产业，则成本相对高，竞争力就不如发达国家。因此，发达国家在资本很密集的产业就具有比较优势；相反，发展中国家劳动力相对多、资本相对少，具有比较优势的产业是劳动力密集型产业。如果所有的产业都按照比较优势来选择，这个国家的经济就会更有竞争力，其产业结构就是最优的。
发展中国家经济发展的目的是希望人均收入水平达到发达国家的水平，那么，劳动生产率水平就需要和他们一样高，产业结构也就需要和他们一样。但是，结构主义忘记了一点：要素禀赋结构。要达到像发达国家一样的产业结构，需要每个劳动者所拥有的资本必须和发达国家一样多。这还不是说在少数产业上，而是在全部产业上每个劳动力拥有的资本必须和发达国家一样多。
发展中国家普遍存在的问题是资本相对短缺，于是，就需要提高要素禀赋结构，使每个劳动者的资本所有量增加。要素禀赋结构提升带来产业结构提升，规模会越来越大，市场交易的范围会越来越广，交易的价值也会越来越高，所以必须要完善相应的基础设施和制度。
“二战”后，一些国家陷入“中等收入陷阱”的重要原因就是因为产业、技术、基础设施和制度等结构没有不断地提升和完善。我认为，要避免陷入“中等收入陷阱”，最好的方式是按照比较优势来发展经济，经济会最有竞争力，可以创造最大的剩余和资本的积累，比较优势提升，产业就可以升级。随着产业升级，市场范围扩大，风险和交易量都会加大，这时就必须完善相应的硬的和软的基础设施，来降低交易费用。
按照比较优势发展经济的前提，是必须有一个能够很好反映各种要素相对稀缺性的价格体系。这个价格体系只有在竞争的市场中才会存在。所以，要按比较优势发展经济，必须要有一个“有效的市场”。但这时有人就会问了：如果有效的市场那么重要，还需要政府做什么？因为经济发展不是静态的资源配置，而是一个不断变化的、产业结构必须不断升级的过程。在产业结构不断升级的过程中，必须要有第一个“吃螃蟹的人”，需要有一定的激励，才会有人愿意去冒这样的风险。
当然，他的成功并不只是由他是否有勇气第一个吃螃蟹来决定，还和是否具备匹配的基础设施和完善的制度环境有关。这些并不是靠单个企业家自己就可以做到的，需要有协调。在发展的动态过程中，政府必须对外部性进行补偿，并协调各种软硬基础设施的完善。所以，除了需要有“有效的市场”外，还需要有一个“有为的政府”。
“新结构经济学”的产业政策
中国现在是中等偏上收入的国家，需要全面深化改革，改善营商环境和政府治理，建立有效的市场，并根据现有产业和世界产业前沿的差距，按照比较优势，在技术创新和产业升级中发挥“有为政府”的因势利导作用。
新结构经济学的主要研究目的是为了改进经济绩效。如前所述，在经济发展过程当中，需要有效的市场、有为的政府。经济发展是产业技术不断升级的过程，而政府的支持对加快市场经济的技术研发、产业升级和经济多元化来说都很重要，因为需要政府来补偿产业升级过程中必然存在的外部性，解决企业间的协调问题。在政府发挥因势利导的作用时，产业政策是个有用的工具。新结构经济学的产业政策可以分为追赶型产业政策、领先型产业政策和退出型产业政策。
第一类，追赶型产业政策。追赶型的产业政策是指一个发展中国家在追赶发达国家的过程中，政府要选择性地支持具有潜在的比较优势的产业。所谓“潜在的比较优势”，是指在经济体中，某个行业要素生产成本低，有成本优势，但其交易成本过高，以至于无法在本国或国际市场上具有竞争力。政府一旦帮助这些企业解决外部性和协调问题，降低先行者的风险，减少其交易成本，这些企业就有可能变成这个国家的竞争优势产业。
无论是16世纪的英国追赶荷兰，19世纪中叶的美国、法国、德国追赶英国，还是“二战”后日本追赶美国，上世纪六十年代的“亚洲四小龙”追赶日本，都有一个共同的特性：这些国家的产业政策通常都选择要素禀赋结构相似、发展很好、人均国内生产总值相差大约1倍的国家的成熟的、可贸易的产业来追赶。
为什么必须与其追赶对象有相近的要素禀赋结构？因为要素禀赋结构相同，比较优势就相同。通常意义下，要素禀赋包括自然资源、劳动力和资本。如果是农业，必须要有相同的自然资源条件。如果是制造业，则只要看人均收入水平即可，因为人均收入反映的是人均资本的拥有量。一个国家如果连续二三十年都保持经济快速发展，资本一定会积累得非常快，工资上升也会非常快。原来具有比较优势的产业会逐渐失掉比较优势，变成与其发展差距不大的国家潜在的比较优势。
根据上述思路，新结构经济学提出了制定追赶型产业政策的六个步骤：
第一步，找出那些要素禀赋结构相似、人均收入高出本国国内1倍甚至2倍的国家，或者是在此20年前收入水平与我国相当的国家。从这些目前发展非常好、符合上述特点的经济体来看，他们成熟的比较优势产业就是我国潜在的比较优势产业。
第二步，了解了具有潜在的比较优势的产业后，要看一下国内有没有私营企业已经进入。如果有私营企业已经进入，其要素生产成本应该低于参照国相关企业的成本。若无法在国内外市场上竞争，一定是软硬基础设施不完善，交易费用过高，政府就应该帮忙考察到底哪些软硬基础设施造成了高交易成本问题，为企业解决这些瓶颈限制。
第三步，对于那些没有本国企业或出口企业很少的产业，可以向第一步中选取的国家寻求外商投资，消除他们来投资的瓶颈限制，或者启动新企业孵化项目。
第四步，除去那些第一步所选取的行业之外，政府还需要注意私人企业的自主发现，并为已在新行业里获得成功的创新企业的扩大规模提供支持。每个国家都有一些特色资源或者是新技术产生的新机会。如果有企业家已经发现这种机会，政府也应当帮他们解决在发展过程当中存在的瓶颈、受到的限制，让产业的发展从新技术和本国特殊的要素禀赋中受益。
第五步，在那些基础设施差、商业环境恶劣的国家，可设立经济特区或工业园区，解决基础设施和营商环境差的问题，以吸引外商和国内企业投资，鼓励产业集群。
第六步，政府必须对先行企业有一定的外部性补偿。外部性的补偿只需要很少的资源，比如给予有时限的税收优惠、优先贷款权等。传统进口替代战略产业政策中的企业是没有自生能力的，补贴的量大，而且，即使建立起来，也需要有补贴才能生存。而这里所说的补偿只针对外部性，企业是有自生能力的。
第二类，领先型产业政策。发达国家的产业基本上都处于国际领先地位，像我国这类中等偏上的发展中国家也有一些国际领先型产业。这些产业的新技术、新产品都必须依靠自主研发。自主研发需要有基础科研和新产品、新技术的开发。
直至今日，发达国家的基础性研究中的绝大多数是由政府支持的。比如美国的国家健康研究院、国家科学基金会。但是，政府的资金是有限的，因而需要进行有选择的支持。当这些发达国家在基础科研上有突破了，新产品的开发则基本上是由企业来做。企业在做的时候，政府并不是完全不给予帮助的。政府的帮助主要体现在产品研发之后的采购环节。通过政府采购，可以帮助企业较快地形成规模化生产以降低单位生产成本，提高在国际上的竞争力。
当前，我国已经有了一些处在国际尖端或者接近国际尖端的产业。在此情况下，政府应像发达国家那样，对这类产业相关的基础科研提供帮助，支持大专院校，或支持由行业形成的平台进行技术知识的研究。与此同时，发展中国家的企业完全可以利用国外在基础科研上的突破，结合国内市场的特性来研发新产品。对此，政府同样可以参照发达国家的做法，对相应的研发或采购予以支持。
第三类政策，关于已经失掉比较优势的产业如何退出。在经济发展过程中，总会有一些产业因为资本积累、工资水平提高失掉比较优势。政府应创造条件，鼓励其中一些有能力的企业转向“微笑曲线”的两端，即转向附加价值高的研发、市场渠道管理和品牌等领域；或帮助他们将生产加工环节转移到工资水平比较低的国家，利用当地劳动力资源优势来提高竞争力，创造企业的“第二春”，将GDP扩大为GNP。
中国现在是中等偏上收入的国家，需要全面深化改革，改善营商环境和政府治理，建立有效的市场，并根据现有产业和世界产业前沿的差距、按照比较优势，在技术创新和产业升级中发挥“有为政府”的因势利导作用。
