作者简介
杨志勇 (中国社会科学院财经战略研究院)
发表于《China Economist》2017年第1期
摘要
中国是一个大国。大国政府间财政关系的处理要特别注意调动中央和地方的积极性，形成激励相容的财政体制。1994年中国初步建立了分税制财政管理体制，这基本适应了社会主义市场经济体制的需要。但是，事权和支出责任的划分、收入的划分以及财政转移支付制度，均有待进一步完善之处。政府间财政关系要特别注意制度的稳定性，以充分发挥激励约束功能。与现代财政制度相适应的应该是分级财政管理体制，按照这种体制的要求，中国需要进一步规范事权和支出责任的划分、政府收入的划分、财政转移支付制度，形成分税、分租与分利相结合的分级财政管理体制。
关键词
大国财政；政府间财政关系；财政体制
*本文系在作者前期成果的基础之上，结合中国政府间财政关系调整的新形势整理而成。通信作者：杨志勇，北京市朝阳区曙光西里28号中冶大厦12层中国社会科学院财经院（100028）。Email: zyyang@cass.org.cn。
一、 引言
党的十八届三中全会确定了中国深化财税体制改革的目标是建立现代财政制度。“建立事权和支出责任相适应的制度”是其中的三项重要任务之一。2014年6月30日中共中央政治局审议通过《深化财税体制改革总体方案》，将这一任务明确为调整中央和地方政府间财政关系，即在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。
调整中央和地方政府间财政关系，最终目标应是形成真正的分级财政，建立规范的分级财政管理体制（杨志勇，2015）。1994年，中国进行了分税制财政管理体制改革。这一改革奠定了当今政府间财政关系的基本框架。这一基本框架运行了二十余年，在新中国还是第一次。1994年的分税制改革是与税制改革、税收征管体制同时进行的。这二十多年是国家财政能力不断增强的过程，财政收入占国内生产总值（GDP）的比例从10%左右逐步回升到2015年的22.5%，1 保证了市场经济条件下政府调控所需的基本财力。但是，这样的体制也留下些问题，亟待进一步改革。2
1 根据2015年全国一般公共预算收入决算表，2015年收入152269.23亿元；国内生产总值按676708亿元计算。
2 有一些著作如楼继伟（2013）对中国政府间财政关系作了思考，但本文的改革方案选择与之相比有较大的不同。
二、政府间财政关系存在的主要问题
（一） 财力与事权相匹配带来地方负激励问题
1994年处理政府间财政关系根据的是财权与事权相匹配的原则。这一原则注意地方积极性的发挥，特别是，它有助于财源相对丰富的地方挖掘本地财力，促进地方造血机制的形成。可是，在一些财源不足的地方，或因自然条件恶劣，或因经济基础薄弱，或因经济结构不合理，地方政府再努力，也很难找到充足的财源。于是，对这些地方来说，它们更需要的是财力的充足，而不太在乎财权的大小。财权与事权相匹配原则的实施，在很大程度上解决了这些地方的财政难题，县乡财政困难问题在很大程度上得到缓解，地方公共服务有了更充足的财力保障。但是，问题也随之而来，那些财源丰富地方的积极性没有得到充分的发挥。它们本来就较为充足的财力，或者可能为种种新任务所使用，或者在新财力的输入中处于不利境地，总之，它们没有得到应有的激励。这样持续的结果是这些地方的积极性受到打击，从根本上不利于公共服务的提供。
（二） 财政收入划分不确定性带来负激励问题
分级财政管理体制的精髓应在制度的稳定性上。1994年个人所得税作为地方税，2002年所得税分享改革之后，个人所得税和企业所得税就成为中央和地方共享税。这样的制度规定有进步之处，相当部分的企业不再按行政隶属关系确定所得税收入归属，但还有少数中央企业没有列入所得税共享范围。这么说来，企业所得税的共享改革并不彻底。而且，所得税共享是在确定基数的基础之上进行的，改革的不彻底性就表现得更加明显。个人所得税从理论上说，本来就应该是中央税，但由于收入规模偏小和征管方面的考虑先留给地方。这样的规定切合实际，但当地方将税源培植起来之后，个人所得税成为中央和地方的共享税，不可避免地会对地方筹集收入的积极性造成负面影响。营业税本来是地方最重要的收入来源，但是，随着“营改增”试点的全面推进，营业税融入增值税。增值税收入虽然在中央和地方之间进行五五分成，但是，其直接结果对地方不利，地方财力受到影响。2016年中央将因此多出来的1780亿元财力返还给地方，这虽可以缓解地方财力，但地方财力的不确定性，对地方行为产生不利影响。
（三） 中央对地方税收返还和转移支付制度不够完善带来负激励问题
1994年财政体制改革本来确定的是中央和地方财政收入之比为6：4，中央和地方支出之比为4：6，中央用20%的收入来调控地方。这一目标从来就没有实现过。地方一般公共预算支出中来自中央的比例较高，近年来虽略有下降，但2015年仍然处于较高水平。2015年，中央对地方税收返还和转移支付为55097.51亿元，占地方一般公共预算支出150335.6亿元的36.65%。3 结果之一是中央对地方的税收返还和转移支付规模较大，在资金的转移过程中，难免带来效率损失。结果之二是地方较多依靠中央，容易产生依赖心理。
3 2015年财政数据来自于财政部编制的“全国财政决算”（http://yss.mof.gov.cn/2015js/index.html）。下同。
不太合理的转移支付结构也给分级财政的确立带来了问题。2015年中央对地方税收返还为5018.86亿元，一般性转移支付为28455.02亿元，专项转移支付为21623.63亿元，占中央对地方税收返还和转移支付之比分别为9.11%、51.64%和39.25%。税收返还本来为临时性制度安排，但竟然持续长达二十余年。一般性转移支付虽然超过一半，但其中不少具有专项转移支付的特征。一般性转移支付中的老少边穷地区转移支付、成品油税费改革转移支付、基层公检法司转移支付、基本养老金转移支付、城乡居民医疗保险转移支付等就是与特定政策目标联系的转移支付。就连办理应该和地方政府具体政策目标最没有关系的均衡性转移支付也带有专项转移支付的性质。例如，其中的重点生态功能区转移支付、产粮大县奖励资金、县级基本财力保障机制奖补资金、资源枯竭城市转移支付、城乡义务教育补助经费、农村综合改革转移支付就是如此。还有少数转移支付甚至带有旧体制的烙印，如体制结算补助。专项转移支付制度由于存在决策“黑箱”而遭到较多的诟病，也需要进一步改革。
（四） 与其他体制共同作用，给经济社会的可持续发展带来隐患
政府间财政关系是经济社会发展的风向标。正是这样的一套体制，奠定了二十多年来中国经济社会发展的基础。与此同时，中央与地方的财力对比关系也发生了变化。这种体制的内在缺陷与其他体制相配合，对未来经济社会永续发展构成了很大的威胁。中国土地实质上的地方所有制和房地产市场的活跃，推动了“土地财政”的形成，它不仅推高了房价，还在相当大程度上造成房价与收入之比的严重不合理，进而形成了房地产市场内在的不稳定因素，给经济社会的持续发展带来隐患。
三、事权和支出责任划分的规范化
（一） 事权划分既要稳定性和确定性，又要动态调整
事权和支出责任划分的规范化需要政府职能的转变到位。市场、社会和政府职能定位合理，事权和支出责任的规范划分才有基础依据。政府职能转变已取得重要进展，简政放权理念已深入人心，但转变还在进行之中。这就意味着，随着政府职能的转变，事权和支出责任划分的前提还会变化。由此，事权和支出责任的规范划分还很难一步到位，只能处于动态调整之中。除了体制性因素影响政府职能界定外，技术进步也会影响政府职能的确定。技术进步不仅影响政府管理效率，而且影响不同级别政府的分工效率。技术进步可能要求市场、社会和政府的重新定位，这势必要求事权和支出责任的重新划分。建立事权和支出责任的动态调整机制，可以适应客观条件的不断变化的现实。行业新陈代谢，技术起起落落，社会在发展，公共服务需求在不断地发生变化。新增公共服务需要在事权和支出责任划分制度中予以规定。新增公共事务，本来就是复杂的或不太容易认识清楚的事务，需要按照各类事权划分的原则区分不同级别政府的事权。
事权和支出责任的划分不仅是一个财政问题，而且是一个行政管理体制改革的问题，甚至是政治体制改革问题。这个重要问题从根本上说只能通过法律来解决。过去时不时出现的“鞭打快牛”，让财政收入增长快的地区或财力相对雄厚地区承担过多的事权，虽然这样体现了能力强的地区的奉献精神，但所产生的负激励只会让后续问题更多，严重地影响了地方的积极性。法律，不容改变的法律，才是保证事权和支出责任划分稳定性和确定性的最有力工具。法规的层次还不够，虽然能够更好地适应转型社会情况多变的现实，但是不足以保证事权和支出责任的稳定性和确定性。为此，应该创造条件，用法律的形式将事权和支出责任的划分制度固定下来。事权和支出责任的划分必须靠较高层次的法律来界定，最理想的做法就是依靠宪法。这就需要加快法治国家建设的步伐，以为事权划分的确定性和稳定性提供保障。
（二） 共同事权还需要进一步细分
事权和支出责任的划分是一个系统工程。2016年8月印发的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》）只是在事权和支出责任划分规范化问题的解决上开了一个好头，但还只是强调 “财政事权”的划分。按照政府做事时有没有直接花钱，事权可以分为“财政事权”和“非财政事权”。政府规制的许多事更多需要动用的是社会资源，而不是政府财力。这个问题当然也很重要，但一个文件不能解决所有问题。根据《意见》，基于国情因素，中国应该比成熟市场经济国家有相对多一些的共同财政事权。减少并规范中央与地方共同财政事权的方向是正确的。共同财政事权虽说可以同时让中央和地方负责任，但也容易带来责任不清和相互卸责的问题。事实上，中央和地方政府的职责同构问题不可避免，关键是构建激励型体制，最大限度调动中央和地方的积极性。
西部地区一些学生到东部发达地区求学后就不再回西部工作，于是西部地方政府认为义务教育事权应由中央政府来承担。这种看法有一定道理，但义务教育具有很强的正外溢性，西部地区也并非不受益。义务教育可以促进地方收入分配均等化，促进地方社会稳定，并最终造福地方。而且，地方政府更了解地方的实际情况，可以提供更切实的义务教育服务。现实中，大国的义务教育特别强调地方政府责任，就是这个原因。义务教育具有正外溢性，中央需要帮助地方，但难点是如何分配中央和地方的事权和支出责任。中央应该承担多大的财政事权和支出责任？地方应该扮演什么样的角色？答案并不容易给出。但无论什么样的划分方案，都不能影响义务教育的进行，更不能以牺牲义务教育服务品质为代价。
基本养老服务也是一个突出问题。现实中，已有一些地方政府的基本养老金支付遇到困难。让养老金支付能力强的地方帮助能力弱的地方，最终的结果可能会使问题的影响面扩大，让更多的地方陷入养老金支付困局。按照现行体制，地方首先应该自救，其次才是接受中央财政的补助。基本养老事务需要全国统筹，这是全国劳动力市场统一的要求，但这种统筹更应强调中央政府的责任。合理的做法应该是中央财政从其他地方配置财力来支持基本养老金支付遇到困难的地方。但是，中央和地方如何确定各自在基本养老保障上的责任也不是那么容易的事。
（三） 尊重地方的作用， 发挥地方积极性
事权和支出责任的划分改革千头万绪，需要激励地方政府主动作为，充分发挥地方积极性，改革才可能顺利进行。
财政事权由中央决定，中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，这都符合中国的实际情况，也是应该的。但是，如何调动地方的积极性，需要有合适的制度安排。规定事权和支出责任的划分的法律法规制定中，应充分考虑如何发挥地方作用。只有充分吸收地方意见的法律法规，才可能最大限度地保证地方的积极性。中央决定或裁定过程中，也应有充分的渠道，让地方能够反映实际情况。之所以强调这一点，是因为中国疆域广阔，各地情况千差万别，不能充分反映地方需求的制度不一定能够得到很好的执行。法令要改变社会，首先要让法令符合各地的实际情况，这是地方积极性发挥所不可或缺的。
地方履行事权需要得到财权和财力保障。直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便更有效的基本公共服务确定为地方事权，对地方来说挑战很大。地方政府在地方基本公共服务上应该有所作为，但是如何作为还要考虑各种约束条件。转型社会本来就是各种矛盾的可能爆发期，社会治安等问题的产生并不仅仅是由于某个地方的因素所造成的。地方事权的充分自主权需要得到法律保障，但问题的重点在于地方的财权和财力。地方能否获得相称的财权和财力，是地方事权能否得到顺利履行的前提条件。各地方情况不一，如何保证不同地方在统一的制度下有充分的财权和财力，同样是个挑战。另外，事权和支出责任划分的重点应该在中央和省一级之间。只要中央和省一级划分清楚，那么省以下层级间的划分就容易确定。省以下的事权和支出责任划分，需要结合当地实际情况，避免 “一刀切”，应该鼓励各地探索符合实际情况的体制。
四、政府收入划分的规范化
（一） 建立分税、分租与分利相结合的支付收入划分体系
1994年，财政收入的划分主要涉及税收。但从财权和财力划分的完整性考虑，还应将国有资源租金收入、国有土地收入、政府性基金、国有资本经营收益等全面纳入收入划分的范围。1994年分税制框架所未涉及的收入，都是有“主人”的收入，将其纳入财权、财力与事权的划分体系，势必遭到原有“主人”的反对。冲破利益集团的围追堵截，需要加快政府改革，进一步提高政府预决算的透明度。与税收类似，行政性收费与政府性基金的设立门槛应大幅度提高， 最终中国应建立分税、分租与分利相结合的政府收入划分体系。
由税收在政府收入中占据主要地位所决定，政府收入划分的关键在于形成合理的地方税体系。在既有的地方税体系内部讨论是不能从根本上解决地方财政支出主要靠地方税收收入的问题的，因此，除了继续巩固既有的地方税格局外，政府收入的划分更需要在中央税和共享税上做文章。
（二） 提高地方在增值税收入中的分成比例是合理的
“营改增”全面试点后，中央和地方增值税收入实行五五分成。地方分成比例提高充分体现了制度规范后地方减收需补偿的因素，也考虑了地方可支配财力不足需增加财力的因素。不少人认为地方分成比例提高会导致地方政府的不当行为，这种认识是值得商榷的。一是五五分成还只是暂行措施，主要是为了解决营业税收入缺失后地方政府的可替代财力问题。缺少地方税收入，地方政府无论如何都是不能正常运行的。二是地方政府所谓的不当行为更多的是政府扭曲市场的行为所致，这应该通过规范政府和市场关系来解决。只要政府和市场关系规范了，地方享有更高的收入分成比例不是问题。
（三） 将消费税改造成中央和地方共享税
现行制度中，消费税是中央税。但实际上，消费税收入与税收返还有关，一开始就不是纯粹的中央税。再加上成品油税费改革之后，养路费转换而来的消费税绝大部分需要返还给地方，消费税的共享税属性已经较为明显。共享税可以有两种设计思路：一是按消费税税目设计分税方案；二是按总收入确定分税方案。前者可以更好地适应不同地方税目不同的实际情况，后者则易与财权财力总体分配格局的调整对应起来。此外，当前消费税主要在生产和批发环节征收，如能进一步将部分消费品的征税环节前移至零售环节，并将消费税收入作为地方税收入，也可作为一个选择项。消费税在零售环节征收，并将税收收入留在地方，可以鼓励地方政府刺激地方消费。但问题是消费税在零售环节征收可行性有多大，在消费税中，烟酒所占比重大，各地收入差距可能因此扩大，能否解决不同地方的收入问题也是一个疑问。如采用这种方案，那么相应地，增值税收入地方分成比例就可以适当下调。
（四） 房地产税与国有土地收益制度的改革
可以预期，房地产税在地方税收收入中的地位将进一步上升。对个人自用住房开征房产税，即税负承担环节的转移，也就是将住房在开发购买环节的税负转移到持有环节。以目前住房持有环节几乎没有税负为由，要求增加持有环节税负的想法欠妥。商品房附属的在开发和购买环节的各种税费本来就主要由购房自住者负担，如果此时还要增加住房持有环节的税负，只会大大加重购房自住者的负担，显然这与改善住房民生的公共政策目标是相悖的。此外，房地产税不能取代土地出让金，但是，土地国有制决定了国有土地收益应该在改善公共服务中发挥作用。4 而且，与土地私有制国家相比，中国的房地产税税率应该更低。但是，考虑到现在房价与居民收入水平严重不相称，即使居民想要支付房地产税，也不见得支付得起。5
4 城市停车费也可以成为地方政府重要的收入来源之一。
5 这也是短期内中国不能将个人住房房地产税作为地方税收收入的主要来源的原因。
（五） 应赋予地方一定税权，包括税收立法权和税率调整权
中国是单一制国家，但时下对于单一制国家的理解有一些误区。实际上，单一制国家与联邦制国家的集权与分权趋势在不断地改变。总体上看，世界上出现了单一制国家分权化，联邦制国家集权化现象。这样，固守单一制国家就不能给地方税权的制度，也是不合适的。以部分单一制但领土面积较小的国家的地方税收占比较低为理由，不赞成中国地方税体系的构建与完善也是不妥的。作为大国，中国的最优政府间财政关系需在现实中不断地磨合优化。特别是，未来如对个人自用住房全面开征房产税之后，如不赋予地方税权，则可能导致政府某些为改善公共服务使房价上涨的举措不受居民欢迎，因为居民很可能认为公共服务的改善抵不过房地产税负担的增加。6 当然，地方获得一定税权，也不能妨碍全国统一市场的形成。
政府收入划分体系的规范化自然还涉及债务融资问题。地方政府融资涉及的问题特别复杂，从总体上看，地方政府支出还是应该靠税收，而不能依靠债务融资。地方具有一定的发债权，是分级财政所需要的，但不能将债务收入作为地方可支配财力的主要来源。7公共产权融资也只能适可而止，否则很容易影响地方政府财政的可持续性。事实上，正是过多的公共产权融资导致了当前的以卖地收入为中心的土地财政模式的形成。从促进经济社会可持续发展来看，公共产权融资应该特别谨慎。
6 例如，某个地区地铁通车后，生活便利了，房价上涨了，但由于房地产税以评估价为基础，如果税率地方不能自己灵活调节，那么该地区业主的房地产税负担自然就会上升。结果是，改善公共交通的地铁，反而可能给居民带来了负担。如果税权归地方，那么在当地房产价格普遍上升的条件下，地方可以通过税率下调解决税负上升问题。
7 地方债存量规模大是现实问题，需要特殊的一次性方法来化解。关于地方债问题，本文不作深入探讨。
五、财政转移支付制度的规范化
（一） 取消税收返还
需要正确看待税收返还推动分税制改革的积极作用。如果没有税收返还，那么分税制改革就不可能进行下去。虽然税收返还导致资金大量流向发达地区，不利于缩小不同地区之间的财力差距，且影响公共服务水平的均等化，但是税收返也调动了发达地区的积极性。只是，税收返还已经存在20多年了，财政转移支付制度亟待进一步规范化，税收返还和体制上（体制补助）需逐渐退出历史舞台。虽然近年来税收返还在财政转移支付制度中的相对地位下降，但税收返还的绝对规模仍不小。中国应尽快取消税收返还，以更好地发挥分税制财政体制的功能。考虑到取消税收返还势必会严重影响地方财力，因此需要将税收返还融入一般性转移支付以对其进行重构。
（二） 构建纵向与横向相结合的财政转移支付模式
转移支付模式有纵向转移支付模式、横向转移支付模式和纵横交错转移支付模式。纵向转移支付模式下，所进行的转移支付发生在中央政府与地方政府之间；横向转移支付模式下，所进行的是地方政府之间的转移支付；纵横交错转移支付模式兼有二者特征。中国目前所实行的是正式转移支付制度，属于纵向转移支付模式。
现实中，各地都有规模不等的对口援助。对口支援和经济合作是中国制度优势的表现之一，可以促进落后地区的经济社会发展，可以让有需要的地区得到更多有针对性的帮助。各省任务不同，发达地区相对更为艰巨。有19个省参与对口援疆（新疆）项目，17个省参与对口援藏（西藏）项目，此外还有对口援青（青海）项目等。区域合作和帮扶协作也是经济合作的形式。以北京为例：北京对口支援项目包括援疆、援藏、援青、援巴（湖北省巴东县）、援什（四川省什邡市）；区域合作项目包括京津合作、京冀合作、京晋合作、京蒙合作；帮扶协作项目包括帮扶赤峰、帮扶乌兰察布、南水北调对口协作。8对口支援和经济合作必须以充分的财政资金作为保障，支援方必然要因此减少用于本地的可支配财力。这种模式实际上是一种横向转移支付模式，亟待通过制度化的方式予以规范。对于财力接收地来说，也有一个如何优化纵向转移支付制度，以配合对口支援和经济合作的问题。
8“北京市对口支援和经济合作网”，http://w w w.bjzyhzb.cn/dkzy/ybgz/。
地方政府的对口支援，是运用地方财力，来履行公共服务均等化这一属于中央政府的职责。因此，事实上的横向转移支付需要与纵向转移支付进行统筹考虑。从理论上说，横向转移支付的目标，通过纵向转移支付同样可以实现，但是既成事实的横向转移支付如果缺少规范，将不利于相关财政资金使用效率的提高，也不利于纵向转移支付规模的确定。建立正式的横向转移支付制度，是中国特色的对口支援制度可持续发展的需要，是对口支援规范化的需要，是对口支援效率提高的需要，也是规范各级政府行为的需要。
在纵向转移支付上，从基层政府最为缺乏财力的现实出发，中央可以考虑越过省一级，直接安排面向县一级的转移支付，以进一步提高转移支付效率。在确定纵向转移支付数额时，应该充分考虑中央政府在地方的项目数量和规模，其对地方经济增长的影响， 给地方带来的收益和增加的财力，均需要进一步地方评估。
（三） 尽可能压缩转移支付规模
中央政府在筹集财政收入上具有规模经济的优势，在许多地方政府依靠本级收入无法满足支出需要时，中央财政转移支付可以发挥重要作用，中央还可借此加强对地方政府的调控力度。但财政资金转移过程会带来各种各样的成本，因此，理想做法应是尽可能压缩转移支付规模。
影响转移支付规模的因素有许多。当前所能进行的转移支付是针对公共预算而言的，未来转移支付规模的确定还必须考虑到政府掌握的其他财力。转移支付规模的确定必须解决好一个问题：中国应该选择集权型的转移支付制度，还是分权型的转移支付制度？集权型转移支付制度有助于中央政府调控能力的增强，但不利于地方政府积极性的发挥；分权型转移支付制度正好相反。集权型制度下，转移支付规模较大；分权型制度下，转移支付规模较小。集权型，还是分权型，或者混合型制度类型的选择，可能存在某种程度的等价关系，关键是找到激励相容的制度。
（四） 重构一般性转移支付制度与专项转移支付制度
一般性转移支付是通过测算标准收入与标准支出之间的缺口，再考虑财力因素而确定的，有一定的负激励效应。目前只是均衡性转移支付照此方法测算。为此，应尽快完善一般性转移支付制度，在标准收入测算中融入更多激励因素，考虑更多财政努力，以尽可能减少其负面影响。
专项转移支付政策目标明确，但应尽可能让决策公开透明，并在一定范围内引入竞争机制。政策目标实现途径可能有多条，应创造条件让更多的地方政府参与此类资金的竞争，以尽可能降低政策目标实现的成本。
从财政支出效率来看，一般性转移支付的效率至少不低于专项转移支付。因此，应尽可能减少专项转移支付。如果地方政府能合理配置转移支付资金，那么一般性转移支付方式更为可取；如果中央政府的目标是提高全国性的某种公共服务水平，那么专项转移支付更可取。地方政府支出的约束程度，也影响转移支付方式的选择。如果约束不够，那么资金就可能被配置到低效率项目，影响转移支付目标的实现。
专项转移支付能解决许多一般性转移支付所不能解决的问题，特别是一些基本公共服务水平（最低转移支付所对应的公共服务水平）提高问题，例如义务教育、卫生健康服务等。财政转移支付的确定还应与主体功能区建设联系在一起，根据主体功能区的不同定位，确定其标准收支。例如，限制开发地区和禁止开发地区的财力会因主体功能区建设而受到较大影响，为了恢复和保持原有生态环境，往往需要较多的环境保护支出资金。。与此同时，不同的主体功能区对公共服务的需求也不同。
当前中国专项转移支付内容庞杂，种类繁多，项目设置交叉重复，资金使用零星分散，部分项目设计与地方实际需要脱节，需对这些项目进行归类整理，进一步提高资金的管理水平，以充分发挥其他转移支付模式在基本公共服务水平提高中所不能起到的作用。
另外，已有中央财政专项转移支付项目过多地要求地方财政有相应的配套资金，这直接导致没有足够财力，但实际上更需要专项资金支持的地方拿不到项目。有时，这些地方只好采取虚报数字的做法，影响了专项转移支付目标的实现。因此，专项转移支付项目的确定有必要根据实际情况，适当降低对地方配套资金的要求。
中国目前的税收返还和均衡性转移支付，都属于无条件转移支付范畴。以后，随着地方政府理财的约束力增强，可考虑减少专项转移支付规模。并整合不同的转移支付形式，形成统一的一般性转移支付，根据各地标准收支的差别，决定转移支付的数额。
（五） 构建规范化的财政转移支付制度
目前，中国政府间转移支付的实施还缺少系统性，转移支付的调整多由中央的有关“通知”和“决定”规定。这不仅影响地方合理的确定性预期的形成，而且影响规范的政府间财政关系的形成。
中国转移支付制度框架的构建首先要做的是通过政府间财政转移支付立法，确定转移支付制度的远景战略规划，使得各相关经济主体明了转移支付制度的调整趋势，明确整体改革的时间表，让地方政府形成事先的确定性预期。例如，可以规定转移支付数额的确定以五年为期进行调整。这种明确的规定要远胜于那些临时性规定。
为了更好地提升中央财政转移支付的透明度，更好地发挥地方政府的积极性，更好地处理中央与地方财政之间的关系协调问题，我国也可以考虑成立政府间转移支付理事会， 由该理事会负责审议中央财政拨款专家委员会提出的转移支付方案，并送全国人大审批。
参考文献
[1] 楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].北京:中国财政经济出版社，2013.
[2] 杨志勇.分税制改革是怎么开始的？[ J ] .地方财政研究,2013(10).
[3] 杨志勇.分税制改革中的中央和地方事权的划分研究[ J ] .经济社会体制比较,2015(2).
[4] 杨志勇.现代财政制度探索:国家治理视角下的中国财税改革[M].广州:广东经济出版社，2015.
[5] 杨志勇.中央和地方事权划分思路的转变:历史与比较的视角[J].财政研究,2016(9).
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