经济学人智库:地方政府融资平台(LGFV)的前世今生

经济学人智库:地方政府融资平台(LGFV)的前世今生
2018年03月17日 21:40 经济学人智库TheEIU

全球金融危机期间LGFV帮助地方政府避免了经济增长出现严重下滑,后者大举借贷,投资于房地产、基础设施和工业领域,这不仅导致了产能过剩,也催生出庞大的地方债务问题。

国家审计署的数据显示,2013年中LGFV的债务达到了4.7万亿元,占地方政府债务总额四分之一还多。中央政府同时也对LGFV债务问题产生了担忧,随之其修订于2015年初生效的《预算法》中加强了对于地方政府借贷行为的控制。LGFV债务是地方政府的一大隐患,因此在评估各省的信用时必须考虑这一因素。LGFV的运作缺乏透明度是导致这一隐患的一个重要因素。

经济学人智库将LGFV与地方债务总额之比作为衡量各省市政府对这一融资机制依赖度的指标,同时也是评估其这方面活动的一把尺子。总体上看,东部沿海省份的LGFV债务负担最重。截至2013年年中江苏的LGFV债务规模达到4102亿(最新公开数据),居全国之冠。其它三个东部省份山东、浙江和广东紧随其后,LGFV债务分别为3017亿、2558亿和2499亿。

经济相对发达的东部省份LGFV债务相对更高反映出这些地区土地价值也更高。LGFV一般是利用地方政府转让的土地使用权作为抵押来获取信贷。其他省份的LGFV债务水平相对较低,其中的例外是西南部省份广西:2013年中其LGFV债务在债务总额中的占比接近一半,这个比例在全国也是最高的。另一个极端是新疆,同期其LGFV债务在债务总额中的占比仅为6.5%。

地方政府的债务风险问题浮出水面已有多年时间。2008-2009年全球金融危机期间一揽子刺激措施出台后,地方政府受此鼓励通过借贷维持经济高速增长、防止发生大规模失业现象。大部分省份的公共债务都是通过预算外的渠道,比如地方政府融资平台。地方政府融资平台以地方政府持有的土地为抵押从商业银行、债券市场和非正式融资部门获得信贷。

杠杆水平快速上升所带来的财务风险促使国家审计署开始不定期对地方政府债务规模以及结构展开调查。在2010年底发布的首份评估报告中,国家审计署称全国范围内地方政府债(包括或有债务)总额为10.9万亿,相当于名义国民生产总值的27%。到2012年底这一数字上升至了15.9万亿(占GDP的29.8%),2013年中更是攀升至17.9万亿(占GDP的31.9%)。相比之下,同期中央政府债务为12.4万亿。之后国家审计署没有公布进一步调查的数据。尽管所有省级政府都背负着一定规模的债务负担,但部分省份公共债务相对其经济总量的占比却要更高些。

我们使用省级公共债务与GDP之比这一指标来凸显各省的差异,在财政风险总体评分中其权重很高(20%)。西南部省份贵州债务结构失衡最为严重,在该指标上排名倒数第一。尽管与其他省份相比,截至2013年年中,5656亿元的公共债务负担绝对值相对较低,但却相当于该省名义GDP的80%。排名贵州之后的是西部直辖市重庆,2013年中其公共债务与名义GDP之比达到了58.2%。两地都采取了高度依赖LGFV、由信贷投资驱动的经济增长模式。经济更为发达的省份公共债务的绝对值更高,但在其经济总量中的占比较低,也就是说它们具备更强的偿付能力。2013年年中广东公布的公共债务数据为超过了一万亿,但这只相当于其当年国民生产总值的16.4%。

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