钟正生：中央财政领衔发力——2025年1-2月财政数据点评_

钟正生张璐（钟正生系平安证券首席经济学家，中国首席经济学家论坛理事）

核心观点

事项：2025年1-2月，公共财政收入累计同比-1.6%，公共财政支出同比3.4%，全国政府性基金收入同比-10.7%，政府性基金支出同比1.2%。

从1-2月财政数据来看，财政收入增长尽管受到春节错位等因素扰动，但总体上仍受制于名义经济增长，土地收入继续减少产生持续拖累。财政支出的亮点在于中央政府支出、以及民生领域支出有力增长。年初以来政府债券发行以置换债和一般国债为主，地方项目专项债和超长期特别国债有较大的提速空间，预计年内财政发力的连续性有望得到保障。随着外贸领域冲击不确定性抬升，财政预计将提供较为有力的对冲，而货币政策的加力配合有待落地。

公共财政收入增长放缓。其中，税收收入对公共财政收入的拖累扩大至3.3个百分点，而非税收入对公共财政收入的拉动回落至1.7个百分点。公共财政收入回落主要受中央收入减少拖累。从各税种的拉动情况来看，外贸企业出口退税增加和企业所得税下降为主要拖累，其背后是“抢出口”支撑延续，部分中央金融企业汇算清缴企业所得税入库较去年同期减少；受减税政策影响，契税和土地增值税也对税收收入造成一定拖累；而随着经济止跌回稳、股市交投回暖，增值税以及印花税的拉动均有所回升。

中央财政前置发力特征突出。1-2月公共财政支出保持增长，增速仅小幅回落，主要是地方财政支出的拉动小幅减弱。1-2月公共财政赤字使用进度为1.6%，为近年来首度在1-2月就开始产生赤字，而往年都是3月才呈现赤字，这一方面与今年预算赤字本身大幅扩张有关；另一方面，今年一般国债发行进度也显著快于历史同期水平。民生保障支出显著增长。1-2月民生保障领域对公共财政支出拉动显著增强，投向科学技术领域的支出维持韧性，债务付息对财政支出的消耗有所上升，通过货币政策配合降低政府债融资成本仍有必要。而囿于保基本民生和债务存量，基建领域支出增速由正转负，尤其是农林水、城乡社区事务支出明显放缓。

1-2月全国政府性基金收入跌幅继续收窄，其中国有土地使用权出让收入累计同比为-15.7%，尽管核心城市土地市场呈现持续升温，但土地市场总体表现并未明显改善。政府性基金收、支预算完成情况与去年相近，这体现计入政府性基金账户的地方专项债和超长期特别国债发行进度一般。截至3月25日地方新增专项债（扣除用于债务置换的特殊新增专项债）发行进度仅略快于去年同期；而超长期特别国债尚未启动发行，与去年同期情况一致。广义财政收支增速均未达到预算水平，财政发力的前景值得期待。1-2月广义财政支出累计同比增速上升至2.93%，而2025年预算广义财政支出增速为9.3%；广义财政收入累计同比增速回落至-2.9%，而 2025年预算广义财政收入增速为0.2%。

风险提示：稳增长政策落地不及预期，地缘政治冲突升级，海外经济衰退等。

2025年1-2月，公共财政收入累计同比下降1.6%，公共财政支出同比增长3.4%，全国政府性基金收入同比下跌10.7%，政府性基金支出同比上升1.2%。我们解读如下：

一

公共财政收入增长放缓

2025年1-2月公共财政收入累计同比下降1.6%，较去年12月有所回落。其中税收收入累计同比下降3.9%，跌幅较去年12月小幅扩大，对公共财政收入的拖累由去年12月的2.8个百分点扩大至3.3个百分点。而非税收入仍为主要贡献，累计同比增速为11%，对公共财政收入的拉动由去年12月的4.2个百分点回落至1.7个百分点。

分中央和地方看，地方财政收入增幅更大。1-2月中央财政收入累计同比下降5.8%，拖累公共财政收入2.7个百分点；地方财政收入累计同比增长2%，拉动公共财政收入1.1个百分点，为2023年12月以来新高。可见，公共财政收入回落主要受中央收入减少拖累。根据第一财经整理，近期地方密集披露今年前两个月财政收支状况，地方今年前两个月一般公共预算收入普遍实现增长。其中，作为财政大省，江苏和四川公共财政收入分别同比增长2%和3.5%，为全国收入奠定基础。

从各税种的拉动情况来看，1-2月税收收入增速回落，主要受外贸企业出口退税增加和企业所得税下降的影响。“抢出口”支撑延续，令出口退税规模扩大，拖累公共财政收入累计同比1.6个百分点。企业所得税拖累公共财政收入累计同比2.4个百分点，财政部表示，企业所得税下降或主要受部分中央金融企业汇算清缴企业所得税入库较去年同期减少等一次性因素影响。此外，“促销费”政策深度推进，车辆购置税收入持续回落，对公共财政收入的拖累扩大至0.4个百分点，较去年12月扩大0.3个百分点。

房地产业相关税收方面，受减税政策影响，契税和土地增值税对税收收入造成一定拖累。2024年11月12日，为促进房地产市场平稳健康发展，财政部、税务总局以及住建部发布《关于促进房地产市场平稳健康发展有关税收政策的公告》，具体举措包括上调享受优惠政策的住房面积标准、将“北上广深”的第二套住房纳入契税优惠范围、以及调整“北上广深”个人转让住房增值税等政策，令契税和土地增值税同比回落。此外，房产税持续增长，对公共财政收入增速产生0.2个百分点正向贡献。

另一方面，随着1-2月中国经济止跌回稳、股市交投回暖，增值税以及印花税（特别是证券交易印花税）的拉动均有所回升。印花税对公共财政收入同比拉动0.3个百分点，其中证券交易印花税拉动0.2个百分点，较去年12月上升0.4个百分点，反映A股市场情绪回暖，交投量同比增长，支撑财政收入的上升。此外，个人所得税同比拉动大幅上升至2%，或主要与春节假期时间前置，使得个人年终奖缴纳个税入库时间早于去年。

二

民生保障支出显著增长

1-2月公共财政支出保持增长，在公共财政收入同比转负的情况下，公共财政支出累计同比增速仅较去年12月小幅回落0.2个百分点至3.4%。分中央和地方来看，中央公共财政支出的拉动为0.9个百分点，与去年12月持平；地方公共财政支出的拉动为2.4个百分点，较去年12月小幅回落0.3个百分点。

2025年全国一般公共预算收入、支出预算增速分别为0.1%、4.4%。从完成全年预算进度的情况来看，1-2月公共财政收入完成全年预算的19.9%，与去年持平；公共财政支出完成全年预算的15.2%，略低于去年；以“使用赤字/预算赤字”衡量的赤字使用进度为1.6%，为近年来首度在1-2月就开始产生赤字，而往年都是3月才呈现赤字，这或与今年本身预算赤字大幅扩张有关。

1-2月公共财政支出更加侧重于民生保障领域。教育、社保就业以及卫生健康对公共财政支出累计同比的拉动较去年12月分别上升了0.9、0.2和0.8个百分点，其中卫生健康支出增速由负转正，反映民生保障更加有力。投向科学技术领域的支出刚性增长，对公共财政收入累计同比拉动0.2%，持续支持科技强国建设。此外，债务付息对财政支出的消耗有所上升，对公共财政支出累计同比的拉动由0.4个百分点上升至0.6个百分点，为2023年3月以来新高，可见，通过货币政策配合降低政府债融资成本仍有必要。

囿于保基本民生和债务存量，基建领域支出增速有所回落。投向基建领域支出对公共财政支出累计同比拖累合计1.2个百分点，较去年12月大幅回落2.7个百分点，为2022年以来新低。其中，农林水、城乡社区事务支出明显放缓，拖累公共财政支出同比0.8%和0.6%，增速由正转负。

三

广义财政收支增速均未达到预算水平

1-2月全国政府性基金收入跌幅继续收窄，其中国有土地使用权出让收入累计同比为-15.7%，尽管核心城市土地市场呈现持续升温，但土地市场总体表现并未明显改善。从100城土地成交情况来看，1-2月成交土地占地面积仍处低位、而成交土地溢价率明显抬升，尤其一线城市的溢价率显著提升，这或主要与土地出让供给的质量提升有关。据《中国经济网》，3月18日，杭州市今年第五次土拍出让的2宗宅地，在经过10余轮竞拍后，分别以9.09%、24.07%的溢价率成交；同日，北京市海淀区的一宗宅地最终也以27.93%的溢价率成交，这是开年以来多个核心城市土地市场升温的一个缩影。

政府性基金收、支预算完成情况与去年相近。1-2月政府性基金收入完成预算的10.2%，略高于去年同期水平，主要与今年政府性基金收入预算下调有关；政府性基金支出完成预算的9.1%，略低于去年同期水平。

这体现计入政府性基金账户的地方专项债和超长期特别国债发行进度一般。1-2月地方新增专项债（扣除用于债务置换的特殊新增专项债）年内累计发行5162亿，占今年地方专项债额度的11.7%、到3月25日累计发行8309.03亿，占全年额度的18.9%，进度仅略快于去年同期。而超长期特别国债尚未启动发行，与去年同期情况一致。相反，今年一般国债发行进度显著快于历史同期水平，到3月25日累计发行14680.3亿，达到中央赤字目标的30%。体现一季度财政发力主要依靠于中央一般公共预算赤字。

1-2月广义财政收支增速均较全年预算水平有差距，财政发力的前景值得期待。1-2月广义财政支出累计同比增速达到2.93%，较去年12月上升0.2个百分点，2025年预算广义财政支出增速为9.3%；广义财政收入累计同比增速为-2.9%，较去年12月有所回落，2025年预算广义财政收入增速为0.2%。