吕冰洋等:中国经济增长奇迹的财政解释——激励与平衡

吕冰洋等:中国经济增长奇迹的财政解释——激励与平衡
2021年09月28日 18:03 人大重阳

本文大概8700字,读完共需12分钟

作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院教授、人大财税研究所执行所长,李钊单位系中国人民大学财政金融学院,马光荣系中国人民大学财政金融学院教授、人大财税研究所副所长,本文刊发于《世界经济》2021年第9期,原题为《激励与平衡:中国经济增长的财政动因》。

01

 “中国经济增长奇迹”离不开财政维度的解释

在经济增长进程中激励与平衡这对矛盾统一体始终存在,两者之间的权衡一直是各国中央政府面临的首要难题。中国作为一个超大型经济体,既要调动地方发展经济的积极性,又要平衡地区发展,防止地区差距过大。财政作为国家治理的基础和重要支柱,在提高经济效率、平衡区域发展中发挥着关键作用。

财税体制同时具有激励与平衡两方面功能:一方面,通过分权调动地方积极性,体现激励作用;另一方面通过大规模转移支付平衡地区发展,体现平衡功能。在政府间财政关系的调整过程中,随着经济社会主要矛盾的变化,激励与平衡两方面的功能也会出现动态变化。在经济发展初期,中央政府的主要政策目标是大力发展经济,因此财税体制更加强调激励功能;在经济发展中期,为了解决地区差距过大问题,实现共同富裕目标,财税体制会更加注重平衡功能。党和政府的重要历史文献也不断地展现出财税体制对解决这一对矛盾的作用。例如,党的十八大、十九大、十九届四中全会既强调“发挥中央与地方两个积极性”,又强调“要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,实际上同时兼顾了财税体制的激励与平衡作用。

从中国实践来看,财税体制改革正是围绕激励与平衡功能展开的。分灶吃饭时期,财政包干极大调动了地方政府当家理财的积极性,但同时也造成了地区间的恶性竞争和市场分割问题。1993年党的十四届三中全会确定了建立社会主义市场经济体制的目标,1994年分税制改革成为一个非常重要的历史节点。在这个节点上,如何在保持经济增长的同时缩小地区间差距,成为财税体制改革的重点。转移支付制度正是在分税制改革以后正式建立起来的,此后财税体制激励地方发展经济和平衡地区差距的作用同时得到加强。分税制采用税收激励的方式,通过以生产性税基为主的弹性财政收入分成调动地方积极性,同时为中央通过大规模转移支付平衡地区差距提供财力保障,寓平衡于激励;而转移支付主要用于解决政府间的财力不均问题,促进基本公共服务均等化,同时通过推动落后地区经济增长,带动整体经济效率提升,因此是寓激励于平衡。

分税制改革后的财税体制是创造中国经济奇迹的一个关键因素(张五常,2009;Xu, 2011),其中分税与转移支付的相互作用尤为重要。目前学术界针对两者经济效应的研究已十分丰富,但研究结论仍存在分歧。在关于中国财政分权体制的经验研究中,研究结论存在差异的一个重要原因在于,财政分权度量指标存在争议。大多数文献采用的财政收支分权指标反映的是地方财政收支水平,而非财政分权程度。近年来已经有越来越多的文献开始重点关注财政收入分成问题,比如,已有研究发现,税收分成比例的提高有利于提高地方产出水平及税收收入(马光荣等,2019),增加地区固定资产投资(Lv et al,2020),合理的税收分成制度有利于鼓励地方政府转变经济增长方式(谢贞发等,2019)等。同样,转移支付制度对经济增长的影响也未达成定论。转移支付既可以通过增强地方财力、增加公共品供给推动地方经济增长,也可能会弱化税收竞争、抑制私人投资、降低地方政府支出效率,从而对经济增长产生负面影响。部分研究认为中国转移支付在追求公平的同时牺牲了效率(范子英和张军,2010;安虎森和吴浩波,2016),但也有研究表明,转移支付会推动经济增长且专项转移支付的推动作用更强(马光荣等,2016)。

既有文献虽然对中国财政分权以及转移支付制度的经济效应做了一定研究,但仍存在以下不足:第一,鲜有文献从分税制的根本特征——“分税”出发,研究其对经济增长的作用机制,当前财政分权度量指标未能充分反映省以下财政分权的经济影响;第二,分税与转移支付不可分割,现有研究缺乏对分税与转移支付综合经济效应的分析。本文认为,尽管分税与转移支付的政策目标各有侧重,但两者的激励与平衡功能相辅相成、不可分割,孤立分析某一方面的经济增长作用很难解释制度变迁的逻辑。因此,本文围绕三者之间的关系,深入剖析了分税与转移支付制度在经济增长中的作用(见图1)。

图1  分税制、转移支付制度与经济增长

分税对地区经济增长的作用主要体现为正向激励效应和收入效应,正向激励效应指下级政府财政收入分成率越高,越有利于调动地方发展经济积极性,收入效应是指在既定税率下,下级政府财政收入分成比例的提高会带来地方财力和公共品供给的增加,但分成比例过高也会存在一定弊端,需将其控制在合理范围内,由此反映出平衡功能;转移支付制度同时具有负向激励效应与收入效应,负向激励效应指转移支付的均等化特征对经济增长先天存在抑制作用,体现其平衡功能,收入效应是指转移支付资金会影响地区可支配财力,进而作用于地区经济增长。

本文基于2000-2016年面板数据,通过回归分析证实了分税与转移支付的经济增长效应,平均而言,提高市县级政府财政收入分成率和转移支付均等化力度会促进地区经济增长,但转移支付均等化力度对经济的促进作用会随着地区相对发展水平的提高而削弱。本文分析表明,当前以分税和转移支付为代表的财税体制确实深刻影响着地区经济增长。一直以来,分税制在激励地方发展经济方面发挥着重要作用,其激励效应毋庸置疑,而近年来随着地区差距的不断扩大,以均等化为主要目标的转移支付制度开始表现出越来越强的经济增长效应,转移支付对落后地区经济具有明显拉动作用,这种拉动作用甚至会带来全国平均经济增长率的提升。

本文的边际贡献主要表现在两个方面:首先,我们从激励与平衡的视角将分税与转移支付纳入统一的分析框架,结合中国财税体制改革发展实践,利用理论模型详细阐述了财税体制的激励与平衡功能在经济增长中的作用;其次,基于分税制和转移支付制度的根本特征,考察了地方财政收入分成率和转移支付均等化力度对地区经济增长的综合作用效果。本文的研究有助于深入理解财税体制的激励与平衡功能,有助于进一步揭示财政在中国经济增长中的作用。

02

分税与转移支付的制度作用:激励与平衡的协调

(一)分税的逻辑:寓平衡于激励

财税体制在激发地方积极性方面一直起着重要作用,中国改革开放后的财税体制主要分为两个时期,即1980-1993年的财政包干时期和1994年后的分税制时期。两个时期财税体制调动地方积极性的方式存在差异。

财政包干制通过财政收入包干来调动地方积极性。财政收支自主权的下放激励了地方政府将更多资源投入到经济发展中,推动了经济的高速增长。但财政包干制过度注重激励功能,市场分割、地区间恶性竞争和中央调控不足等问题日益严重。

在此背景下,中国开启了分税制改革。改革的核心是调整税收分配关系,以继续激励地方政府发展经济,同时增强中央宏观调控能力。分税制改革后,地方政府收入主要来源于增值税、企业所得税和营业税,其中增值税和企业所得税属于流动性税基,营业税依赖当地服务业、建筑业和房地产业的发展。这种将税基流动性较强的税种划定为共享税的做法,在一定程度上违背了传统分税原则,但符合第二代财政分权理论的目标设定,即财政分权应有助于激励地方发展经济。分税制正是调动了地方政府发展本地经济的积极性,因此,分税制实际上是通过以生产性税基为主的财政收入分成来刺激地方发展经济,由此带来的地区间激烈竞争成为中国在困难的上世纪九十年代仍能实现高速发展的主要原因(张五常,2009)。

或者有人会怀疑,政府间财政收入分配真的能在调动地方积极性中发挥那么大的作用吗?实际上,政策设计者对此洞若观火,并在改革文件中将其激励地方发展的意图和盘托出。如1988年国务院文件《关于地方实行财政包干办法的决定》(国发〔1988〕50号)指出,财政包干制“调动了地方增产节约、增收节支的积极性,促进了国民经济的发展”;1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》指出,分税制“正确处理中央与地方的分配关系,调动两个积极性”;2016年国务院出台的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》指出,“适当提高地方按税收缴费地分享增值税的比例,有利于调动地方发展经济和培植财源的积极性,缓解当前经济下行压力。” 2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》指出,“保持增值税‘五五分享’比例稳定”,为的是“鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源,增强地方财政‘造血’功能,营造主动有为、竞相发展、实干兴业的环境。”地方层面大量财政体制改革文件中也表露出类似的意图,如《山东省人民政府关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》(鲁政发〔2013〕11号)指出,“完善财政分配政策,健全激励约束机制,引导市县政府把发展的着力点转变到调结构、增效益上,在努力扩大财政收入规模的同时,更加注重提高财政收入质量。”

财政收入分成是分税制的典型特征,省以下分成比例因地而异。图2为1994-2016年全国市县政府一般公共预算收入分成情况。可以看到,市县政府的财政收入分成率在各省之间存在较大差异,2014-2016年最高分成率与最低分成率间相差30个百分点左右。分税制改革以来,市县政府财政收入分成率不断变化,这与政府间财政关系的调整密切相关。财政收入分成比例的调整不仅反映了体制变化带来的影响,也是上级政府用来刺激经济的有效手段,提高地方分成率可以起到鼓励地方培育税源、缓解经济下行压力的作用。

图2  市县政府财政收入分成率

说明:根据《中国税务年鉴》《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《全国地市县财政统计资料汇编》《中国区域经济统计年鉴》以及国家税务总局数据整理计算得到。由于直辖市的财政收入分成安排与其他省份存在较大差异,我们剔除了北京、天津、上海和重庆的数据;由于数据缺失,我们也去掉了西藏和海南的样本。

分税制的功能以激励为主,但也发挥着一定的平衡作用,财政收入分成比例的调整,本质上反映了上级政府在激励地方发展经济与平衡区域发展之间的权衡,两者对应不同的分析视角。从局部视角来看,提高地方财政收入分成比例有利于促进地区经济增长;但从全局整体来看,地方财政收入分成比例过高会存在一定弊端,比如会导致地区差距扩大和市场分割,会不利于经济增长方式转变。因此,财政收入分成比例要控制在合理范围内。虽然相比于激励功能,分税制度的平衡功能较为间接,但其在平衡目标实现的过程中确实发挥着积极作用。1994年分税制改革正是通过大幅提高中央财政收入占全国财政收入的比重,为中央缩小地区差距提供了财力支持。在此之后,中央与地方收入划分的动态调整,也反映了中央兼顾经济增长与平衡区域发展的政策出发点。《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》更是明确体现了分税的激励与平衡作用,该通知提出“省以下地区间人均财力差距较小的地区,要适当降低省、市级财政收入比重,保证基层财政有稳定的收入来源,调动基层政府组织收入的积极性;省以下地区间人均财力差距较大的地区,要适当提高省、市级财政收入比重,并将因此而增加的收入用于对县、乡的转移支付,调节地区间财政收入差距。”

总之,在激励与平衡的矛盾关系中,上级政府一直在适时调整政府间的财政收入分成比例,这正体现了财税体制寓平衡于激励的分税逻辑。

(二)转移支付的逻辑:寓激励于平衡

中国的转移支付制度是在分税制改革以后正式确立起来的,在“两个大局”和“效率优先”思想的指导下,初始阶段一般性转移支付规模较小,不足以扭转财力差距扩大的局势。随着地区间财力不平衡问题愈发凸显,党的十六大提出“再分配注重公平”,所得税分享改革后,中央新增财力全部用于对地方(尤其是中西部地区)的转移支付上。随着中央日益强调“平衡”的重要性,缩小地区间财力差距成为转移支付的主要目标。从转移支付资金规模看,2000年开始转移支付占中央总财政支出的比重逐年上升,2015-2016年基本维持在68%左右,已成为中央支出的重要组成部分。从转移支付结构看,一般性转移支付占总转移支付的比重从1999年的13.44%上升到2017年的54.03%,该比重的提高也在一定程度上意味着转移支付均等化作用的提高。

为具体刻画转移支付的均等化效果,本文以转移支付后地区财力差距的变化来衡量转移支付的均等化力度。图3是1994-2016年各省转移支付均等化力度的平均值,可以看出,转移支付前各地区自有财政收入的不平等程度较大,获得转移支付资金后,财力差距明显降低。进入21世纪以来,转移支付均等化力度逐年提升,2016年上升至51.83%,意味着通过转移支付,可以使得地区间财力不平衡程度降低一半以上。

图3  全国平均转移支付均等化力度

说明:样本不包括四个直辖市、西藏和海南;人均财政收入变异系数表示各省地级市间自有财政收入的差异,人均财政支出变异系数表示加入转移支付后各省地级市间总财力的差异,本文财政收入与财政支出为一般公共预算收入和一般公共预算支出,计算方法详见计量模型与数据说明部分。数据来源为《全国地市县财政统计资料汇编》《中国区域经济统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》。

转移支付确实在平衡地区财力差距上发挥着重要作用,但随着“西部大开发”等区域战略的实施,转移支付的政策目标不仅停留在基本公共服务均等化上,而是要直接拉动落后地区经济增长。经典发展经济学强调落后地区发展经济最大的问题在于没有第一推动力,要使经济发展产生质变,一定要有某种推动力量使其超越低水平均衡陷阱。对落后地区来说,转移支付正是起到了第一推动力的作用。图4为1994年以来中国各地区GDP增长率,中西部地区经济增长率与东部地区差距的缩小开始于2000年,2007年以后西部地区经济增长速度明显超过东部地区,这种收敛特征侧面说明近年来中国落后地区的经济增长能力有所提升。

图4  各地区GDP增长率

说明:数据来源为《中国统计年鉴》。

如果转移支付只是缩小了地区间财力差距,而未能拉动落后地区经济增长,那么落后地区对转移支付的依赖很可能会造成潜在经济增长风险。转移支付通过适度“抽肥补瘦”提升整体效率,才是最终制度效果(刘尚希,2019)。在本文理论分析部分可以看到,如果落后地区比发达地区更重视经济增长,发达地区对民生性支出偏好相对更强,那么对落后地区增加转移支付后可以促进整体经济增长。因此,转移支付在发挥平衡功能的同时,也具有拉动经济增长的作用,通过增强落后地区的发展能力,转移支付制度可以实现更公平更有效率的经济增长。

事实上,在发挥激励与平衡功能的过程中,分税与转移支付是相互影响的。市县政府财政收入分成率越低,上级政府集中财力的程度越高,更有可能提高本辖区的均等化程度。根据政策目标的不同,上级政府一般会根据本地实际情况适时调整下级政府的财政收入分成率和转移支付均等化力度。图5展示了分地区的市县财政收入分成率,图6展示了分地区的转移支付均等化力度,可以看出,东部地区市县政府分成率较高、转移支付均等化力度较低,而中西部地区转移支付均等化力度明显高于东部地区。这意味着,财税体制在不同地区作用于经济增长的侧重点可能存在差异,在东部地区,财税体制更侧重于通过分税发挥激励作用,而在中西部地区,财税体制可能更强调平衡功能的发挥。

 图5 分地区市县级政府财政收入分成率

图6 分地区转移支付均等化力度

说明:样本不包括四个直辖市、西藏和海南。数据来源为《全国地市县财政统计资料汇编》《中国税务年鉴》《中国区域经济统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》。各地区市县级政府财政收入分成率与转移支付均等化力度指标为该地区所包括省份相应指标的平均值,各省份指标的计算方法详见计量模型与数据说明部分

03

理论模型

本文理论模型以Cai and Treisman(2005)的政府间竞争模型为基础,引入了分税与政府间转移支付变量,来分析财政收入分成与转移支付均等化对地区经济增长的影响。均衡状态下,本文得到以下三个命题:

命题1(转移支付制度对经济增长的激励效应):由于均等化特征,转移支付对经济增长存在负向激励效应,均等化程度越高,地方的经济产出越小。

命题2(转移支付制度对经济增长的收入效应):如果贫困地区更注重经济增长,且对社会福利的偏好相对较低,那么转移支付均等化系数提高所带来的转移支付资金增加,会促进整体经济效率的提升即经济增长;而其他条件下作用效果不确定。

命题3(分税对经济增长的效应):分税对经济增长存在正向激励效应与收入效应,以生产性税基为主的财政收入分成比例越高,地方政府发展经济的积极性越高,越有利于促进地区经济的增长。

命题1表明,转移支付均等化特征对地方经济发展存在负向激励作用,这是因为转移支付均等化系数提高会导致地区生产性支出下降,进而会带来经济产出的下降。但转移支付均等化系数提高,意味着贫困地区得到(或富裕地区失去)的平衡性转移支付资金增加,命题2则表明这种平衡性转移支付的收入效应与地方政府偏好相关,转移支付对地区经济增长的最终影响取决于地方政府偏好以及两种效应的相对大小。命题3表明,下级政府财政收入分成比例越高,经济产出越大。其原因在于:一方面,财政收入分成比例提高,但税率不变,即税收的扭曲性不变,则下级政府财政收入总量增加,会带来生产性财政支出增加,进而推动经济增长,体现为财政收入分成的收入效应;另一方面,分成比例的提高,会使得下级政府从每一单位经济产出中得到的边际税收收益增加,进而会调动地方政府发展经济的积极性,体现为财政收入分成的激励效应。

根据以上命题,表1归纳了财政收入分成和转移支付对各类型地区经济增长的作用机制。其中,财政收入分成同时具有正向激励效应与正向收入效应,因此各地区整体效应为正;平衡性转移支付对所有地区均存在负向激励效应,但转移支付收入效应在发达地区为负,落后地区为正,因转移支付对落后地区的总效应以及整体地区效应不确定。

表1财政收入分成、转移支付对经济增长的作用机制

说明:表中“+”表示正向促进作用,“-”表示负向抑制作用,“?”表示作用方向不确定。

04

经验分析

为检验以上命题,本文进一步构造了计量模型。基准计量模型以地级市GDP增长率作为被解释变量,以市县政府财政收入分成率和转移支付均等化力度作为核心解释变量。基准回归结果表明,市县政府财政收入分成率提高10个百分点,GDP增长率将提高0.49个百分点,表明分成率提高会激发地方政府发展经济和培育税源的努力,从而拉动经济增长;转移支付均等化力度提高10个百分点,GDP增长率将提高0.32个百分点,虽然均等化存在负向激励作用,但均等化程度提高会使得贫困地区获得更多转移支付资金,其所带来的收入效应超过了负向激励,因此平均来看也会带动经济增长。

为反映转移支付均等化力度对不同地区的净效应,本文加入了转移支付均等化力度与地区相对经济发展水平的交互项,交互项系数显著为负,说明地区相对经济发展水平越高,转移支付均等化力度对经济的促进作用越小。地区相对发展水平越高,得到的转移支付资金越少,因此转移支付对贫困地区经济增长的促进作用更大。

增值税和企业所得税均属于生产性税基,在地方财政收入中占较大比重,两者的分成比例会在很大程度上影响地方政府行为。因此,本文进一步考察了两税种分成对地方经济增长的影响,结果显示,两税种分成率系数均显著为正,但前者系数大于后者,说明提高增值税分成率对地方政府的激励作用更大。

以上均为市级样本回归结果,但市级样本回归是从简单平均意义上而言的,为进一步反映两个核心解释变量对一省整体经济的影响,我们采用2000-2016年省级数据重复了基准回归。省级回归结果表明,市县财政收入分成率对一省整体经济增长仍具有显著正向影响,但转移支付均等化力度的系数大小及显著性不及市级样本的回归结果,这是因为,转移支付对不同地区的经济增长效应存在差异,在考虑整体经济增长时,其对发达地区的负向影响可能会抵减部分正向影响;另外,市级样本回归没有考虑各地区经济总量的权重问题,省级经济指标不只是市级指标的简单加总,加入地区经济权重因素后,转移支付的经济促进作用可能会有所减弱。

05

结论

分税和转移支付是激发地方积极性、平衡地区差距的重要财政制度,两者在经济发展中的激励与平衡功能相辅相成,不可分割。本文主要结论可归纳如下:第一,分税制改革以来,财税体制的激励与平衡功能共同推动了中国的经济发展,这主要体现在分税与转移支付的制度设计上。分税的制度逻辑是寓平衡于激励,发挥中央与地方两个积极性;转移支付的制度逻辑是寓激励于平衡,缩小地区间财力差距,提高落后地区的经济发展能力,带动整体经济效率提升。第二,理论分析表明,下级政府财政收入分成率越高,越有利于促进经济增长,转移支付同时存在负向激励效应和收入效应,总体效应取决于两者相对大小及地方政府偏好;回归结果发现,市县财政收入分成率与转移支付均等化力度对GDP增长率均存在显著正向影响,但地区相对经济发展水平越高,转移支付对经济的促进作用越弱。

本文基于激励与平衡的视角,证明了分税制的激励作用以及转移支付制度的经济增长效应,可以为研究中国经济增长的诸多学说提供财税视角的解释。本文认为,要建立“权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,应做到以下两点。第一,完善政府间财政收入分配方案,合理设计分税制度。要充分发挥激励作用,提高地方政府发展经济的积极性;同时兼顾其平衡作用,制定并落实合理的财政收入分配原则,既保证上级政府有能力承担相应的支出责任,也可以避免下级政府过度竞争带来的一系列问题。第二,合理引导政府偏好,完善转移支付制度。要因地制宜决定转移支付均等化力度,在相对落后地区可以考虑适当降低下级政府财政收入分成,提高辖区内转移支付均等化力度;而且,要根据实际情况制定官员考核或经济社会考核办法,合理引导地方政府职能的发挥方向。

// 人大重阳    

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中国人民大学重阳金融研究院(人大重阳)成立于2013年1月19日,是重阳投资向中国人民大学捐赠并设立教育基金运营的主要资助项目。

作为中国特色新型智库,人大重阳聘请了全球数十位前政要、银行家、知名学者为高级研究员,旨在关注现实、建言国家、服务人民。目前,人大重阳下设7个部门、运营管理4个中心(生态金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心、中俄人文交流研究中心)。近年来,人大重阳在金融发展、全球治理、大国关系、宏观政策等研究领域在国内外均具有较高认可度。

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