岳希明：政府间转移支付：扩大分类拨款范围

编者按：1994年中国分税制改革奠定了现行财税体制框架，2014年中国人民大学财政系研究团队推出旨在总结分税制运行规律的著作《中国分税制：问题与改革》。在分税制改革三十周年之际，在党中央“谋划新一轮财税体制改革”之时，中国人民大学财税研究所逐期推出该著作的核心章节，以资启发，以飨读者。

转移支付制度是处理中央与地方财权关系的重要一环。考虑到专项转移支付的弊端、地方政府重投资轻民生的支出偏好以及基本公共服务均等化的必要性，中央政府对地方政府的转移支付资金，其用途指定不宜过细，但不宜不指定用途。作为转移支付手段，用途指定较宽泛并按因素法分配资金的分类拨款，更适合我国的实际情况。分类拨款不仅有利于公共服务均等化的实现，同时有助于消除目前我国专项转移支付的弊端，应成为我国专项转移支付制度的改革方向。

一、现实国情与转移支付的安排

（一）转移支付的分类

一般而言，在中央政府向地方政府提供的转移支付资金中，有些指定资金的用途，地方政府必须把资金用于事前约定的公共支出上，而有些则是不指定用途的，地方政府可根据本地实际需要自由安排资金的使用。按照中央政府是否对转移支付资金指定用途，转移支付可以被分为一般性转移支付、专项转移支付、分类转移支付三种形式。表1展示了各类型转移支付方式的主要特征。

一般性转移支付（或称一般性拨款）是按因素法设计，中央政府不指定资金用途，地方政府可以自由支配的资金的转移支付形式。其缺陷是在缺乏选民约束的情况下，地方政府倾向将资金用于生产性支出，也易通过“粘蝇纸效应”导致财政支出规模扩张；专项转移支付（或称专项拨款）是按项目设计、中央政府严格指定资金用途、地方政府必须依照中央政府的要求而将资金用在事前约定的公共支出上的转移支付。分类转移支付（或称分类拨款）介于两者之间，较专项转移支付而言，分类拨款是规定使用方向但不指明具体用途的转移支付，其资金用途不被限定于某一具体的公共项目，而是某一大类公共服务（如教育、医疗等），资金用途虽有限制但却较为宽泛。

数据来源：《2009年地方财政运行分析》财政部预算司编

数据来源：《2009年地方财政运行分析》财政部预算司编

表2和图1展示了1999年到2009年这10年来，我国专项转移支付、一般性转移支付与分类拨款的规模以及变化趋势。从中我们可以看出，我国三种类型转移支付的规模都呈现逐年扩大的趋势。其中，专项转移支付的规模最大。1999年我国专项转移支付总额为1360.33亿元，而到了2009年，这一数字达到了11754.87亿元，增长了将近10倍。一般性转移支付与分类转移支付的规模相当，增速相近。但2008年到2009年，分类转移支付有了更为快速的增长，从2008年的3860.07亿元增加到2009年的6053.42亿元。

数据来源：《2009年地方财政运行分析》财政部预算司编

数据来源：《2009年地方财政运行分析》财政部预算司编

表3和图2展示了1999年到2009年，我国专项转移支付、一般性转移支付与分类拨款占比以及变化情况。一方面，专项转移支付一直以来都在我国转移支付总额中占据最高的比重，10年来几乎均在50%以上。另一方面，专项转移支付比重存在下降的趋势。1999年，我国专项转移支付占转移支付总额的比重为72.68%，而到2009年，这一比重下降为51.49%。一般性转移支付的比重变化不大，一直保持在20%左右。分类拨款的比重有了较为明显的增加。1999年，我国分类拨款金额仅占转移支付资金总额的5.79%，2009年，这一比重增加到了26.51%。但需要注意的是，虽然分类拨款数额近年来有增加的趋势，但其在我国转移支付总额中的比重仍然显著地低于专项转移支付。

（二）转移支付有效的两个前提

转移支付制度能够发挥效率的前提有两个：一是上级政府能够对下级政府的资金使用实行有效监督；二是转移支付资金的使用能够真实反映辖区居民的偏好(而非官员的偏好)。显然，超大型经济体和官员任命制下，这两点很难同时满足，转移支付容易产生效率损失。世界上确实有不少国家通过大规模转移支付来调整政府间财政关系，但是大多数国家国土面积较小，通过直接选举产生的基层政府行政长官需要为辖区居民负责，这种情况下中央政府集中大部分财权，然后通过大规模转移支付来维持地方财力并无不妥，地方税系的建设不是一个迫切的问题。即使是英国、法国这样达到一定规模的经济体，通过大规模转移支付来调整政府间财政关系仍然可行，以中央政府税收占全国税收的比而论，2010年，英国高达93.8%，法国高达83.3%。

（三）现实国情

通过上节分析可知，许多国家调整政府间财政关系的办法是减少分税的规模，代之以中央政府集中征税，然后通过大规模转移支付来弥补地方财力不足。那么，我国实行这种办法是相对较优的选择吗？

转移支付规模大的好处是中央对地方的控制力增强，并可平衡地方发展。但是，我们认为，由于中国行政体制和国情特点，这种做法会有很大的弊端。

中国作为一个疆域广大的国家，广大经济和社会事务要交给地方政府完成，财权与事权不匹配的现实情况往往导致地方政府在履行政府职能时捉襟见肘，因此中央政府应考虑给与地方政府较为稳定充足的财政资金来保证其公共服务的提供。此外，我国行政管理体制的一大特点是地方政府官员以上级政府任命为主，这种情况下通过大规模转移支付来调整地方财力与事权不匹配的问题实非上策，必须考虑建设一个稳定的地方税系问题，也必须考虑到不同税系对地方政府行为目标的激励问题。

不过，以上分析不意味着要大幅度缩减转移支付规模。从中国历史经验看，如果中央政府不能通过财力转移来控制地方政府行为，那么会削减中央政府的权威，不利于政治稳定。如何在现行体制框架下发挥好转移支付的效率呢？

总的来说，考虑到我国采用自上而下官员任命制为主的行政管理体制，以及纵向政府间信息不对称程度较高的国情，我们对转移支付的判断是：一是降低对转移支付的依赖；二是在转移支付中要扩大分类转移支付的范围。

二、我国专项转移支付的弊端

（一）专项转移支付的弊端

转移支付制度改革是我国财政体制改革的重要组成部分。当前我国转移支付制度改革的必要性在于专项转移支付资金存在诸多弊端，转移支付制度的改革实际上是专项转移支付的改革。“完善财政转移支付制度，大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例。”这是去年两会期间公布的《国务院机构改革和职能转变方案》对我国转移支付制度改革的表述，同时也是对多年来党和政府文件多次强调的转移支付制度改革目标的重复。

我国专项拨款的弊端由来已久，其中包括：项目种类和数量繁多，金额小，由于专款专用和资金分散，难以集中财力做大事，资金的使用效率低；项目的申请和审批程序复杂，项目申请者和管理者的负担都很重；拨款的审批时间长，资金不能及时到位，不利于地方政府在预算年度内的资金安排, 财力均等化效应弱；资金分配不透明，易于产生腐败、项目包装、虚报冒领以及多头申请等不良现象。并且，在国土面积广大、行政级次多、地方事务繁杂的背景下，中央政府与地方政府间信息不对称问题比较突出，专项转移支付难以反映实际。图3集中展示了我国专项转移支付的诸多弊端：

（二）专项转移支付制度改革应考虑的问题

专项拨款的改革方向无非为两点：其一，放宽或取消资金使用限制，让地方政府根据本地区需要自由安排支出，提高资金使用效率；其二，尽可能减少按项目申报和审批分配资金，改按因素法分配，增加资金分配的透明性。在对专项拨款指定用途范围放宽还是取消的选择上，需要谨慎的考虑。从字面上理解上述我国转移支付制度改革目标，应当完全取消用途限制，至少对绝大多数专项拨款如此。但是，从我国现实来说，这一点并不可取。在考察中央到地方转移支付资金是否指定用途时，除了专项拨款的弊端之外，其他两个因素不容忽视。一是基本公共服务均等化的目标，二是我国地方政府重投资轻民生的公共支出偏好。

1.基本公共服务均等化目标

2012年7月20日国务院公布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》第一次明确地界定了基本公共服务的范围、服务对象、保障标准、支出责任和覆盖水平等内容，使我国基本公共服务均等化从理念变成可操作的计划。基本公共服务均等化的目标是通过全国各地提供这个最低水平的公共服务，让全体国民无论居住在何处都能享受最基本的、大体相同的公共服务。可见，基本公共服务均等化目标的实现需要地方政府把有限的资金优先地用于教育、医疗和社会保障等民生支出上，由此保证最低水平公共服务的提供。

中央政府将实现基本公共服务均等化作为政策目标的动因可以概括为如下几点：第一，实现基本公共服务均等化属于中央政府的收入分配事权。在目前事权划分框架下，收入分配职能为中央政府职能，而在现实中一些具有较强收入分配职能的公共服务（基础教育、公共医疗和社会保障等多种基本公共服务）是由地方政府提供的。如果这些基本公共服务的提供水平完全由地方政府决定的话，势必会导致地区间供给水平的显著差异，进而恶化全国的收入分配状况。第二，在地方分权的财政体制下，地方政府在决定其公共支出规模和结构上具有一定的自主权，这是实现地方分权、提高公共服务供给效率的前提。但是在这种情况下，地方政府有动机也有机会通过缩减民生支出的方式进行地方政府间竞争，进而导致地方政府在教育、医疗和社会保障等基本公共服务的支出水平未必能够达到中央政府期待的合理水平，“避高就低”的地方政府间税收竞争将导致全国范围内基本公共服务产出不足。因此，对于将调解收入分配、保障基本民生作为己任的中央政府来讲，通过干预地方政府支出的方式来实现全国范围内基本公共服务均等化这一目标的做法是具备合理性的。

2.地方政府的公共支出偏好

虽然全国范围内提供最低水平公共服务是中央政府一个重要的政策目标，但是在现实中，绝大多数基本公共服务是由地方政府提供的。我国地方政府的支出行为偏向于将有限的财政资金用于地方投资和基本建设，而较少关注教育、医疗以及社会保障等基本公共服务，这显然不利于中央基本公共服务均等化目标的实现。因此，在地方政府重投资轻民生的支出偏好下，基本公共服务均等化要求中央政府对地方政府的支出进行一定的干预，其主要手段是对转移支付资金的用途进行限制，以保证地方政府支出满足最低水平公共服务的提供，避免过度投资。此外，由于地方间财力的差异，落后地区仅凭自有财力难以提供最低标准的公共服务，因此基本公共服务均等化则难以实现。更重要的是，即使中央政府或上级政府通过转移支付向地方政府提供足够的资金，但是由于地方政府间竞争等原因，地方政府不会把资金优先用于提供基本公共服务，最低水平公共服务的提供以及基本公共服务均等化依然难以实现。为了实现基本公共服务均等化，中央政府除了通过转移支付为地方政府提供足够的资金之外，另外还需要在转移支付资金分配方式的设计，充分考虑如何才能诱导地方政府把有限的资金用于基本公共服务提供上。否则即使中央政府通过转移支付方式为地方政府提供大量的资金，也难以保证全国各个地区均能提供最低水平的基本公共服务。由此可见，研究何种形式的转移支付更有利于中央政府刺激地方政府的基本公共服务支出是非常重要的，它具有显著的政策含义。

综合考虑专项转移支付的弊端、基本公共服务均等化的政策目标以及我国地方政府重投资轻民生的财政支出偏好，我国专项转移支付制度改革的方向应当是放宽（而不是完全取消）资金使用限制，并按因素法分配资金。或者说，当前的专项转移支付制度改革，实际上是把目前按项目申请审批方式管理运行的专项拨款改为用途指定较宽泛，并按因素法分配资金的资金管理模式。熟悉转移支付的人知道，用途指定较宽泛并按因素法分配资金的转移支付方式叫做分类拨款，它是转移支付的一种类型。变专项拨款为分类拨款，是目前我国专项拨款改革的另外一种表述。

分类拨款已在我国一般性转移支付中占主导地位，并且是目前专项转移支付改革的主要工具。遗憾的是，分类拨款作为一种转移支付方式，在我国仍然鲜为人知。人们对分类拨款与完全不指定用途的一般性拨款以及专项拨款之间的异同不甚了解，同时也没有意识到分类拨款特有的优势。对分类拨款认识的缺失，明显地妨碍对我国转移支付制度现状和改革的认识，本文从我国的实际以及分类拨款的特性两个角度，来论证分类拨款更适应我国的实际，应当是我国专项转移支付改革主要方向。

三、扩大分类拨款范围的原因

（一）转移支付应实现的功能

在政府间财政关系中，转移支付的功能可以简单地概括为解决两个“不均衡”和一个“外部性”。两个“不均衡”指的是纵向不均衡和横向不均衡。图4对转移支付应实现的功能进行了概括。

1.解决纵向不均衡

纵向不均衡具体表现为中央政府的收入大于其支出，而地方政府（尤其是三级政府的最低一级）的支出大于收入，即一国不同层级政府之间的收支不平衡。纵向不均衡的根源在于地方分权在事权上较为充分，而在财权上不宜过大。按照效率原则进行事权划分，其结果是受益范围波及全国的公共服务（如国防、外交等），以及收入分配和经济稳定等政府职能属于中央政府职责，除此之外的绝大多数公共物品和服务，由地方政府提供效率更高。对于这些地方性公共物品，地方政府更了解本辖区需要什么，以及如何提供。与事权宜于地方分权相比，财权更宜于中央集权。目前的多数税种仅适合中央政府课征，税收的地方分权会导致许多弊端。例如，个人所得税是所有税种中最具收入分配调节功能的税种，由中央政府课征时，可以在全国范围内保证税收的公平性，发挥缩小居民收入差距的作用。但是，如果把个人所得税给地方政府的话，由于税源的差异，发达地区的税率可能反而低于落后地区，因此导致税收的不公平以及对收入不平等的逆向调节。再如，增值税因其税收中性的优点为多数国家所使用，也是目前我国税收收入的主要来源。但是，如若把增值税给地方政府的话，首先在税收征管上不具可行性。目前流行的抵扣法课征办法，需要在货物从一个地区流入另外一个地区时将其所含增值税完全剥离掉，即所谓国际贸易中的出口退税，否则按消费地原则实施的增值税征管办法就难以实施。与国际贸易相比，一国不同地区间货物的流动要频繁得多、复杂得多，增值税课征所需要的区域间货物流动的全面准确的记录是不现实的。因此IMF推荐增值税为中央税。由此可见，按照效率原则进行事权和财权划分的结果，纵向不均衡是不可避免的，而纵向不均衡的解决需要转移支付。在财政联邦理论中，转移支付被认为是同时实现事权分权和财权集权的不可缺少的手段。

2.解决横向不均衡

横向不均衡可以简单地表述为由于经济发展水平不同导致的地区间财力差异。基本公共服务均等化的目标是使全国各个地区的居民都能享受到政府提供的水平大体相同的基本公共服务，但由于地方政府间财力的差异，财力较弱的地区仅仅凭借自有的财政资金往往难以提供最低标准的公共服务，导致全国范围内的基本公共服务均等化目标难以实现。因此在存在横向不均衡的情况下实现基本公共服务均等化，就需要通过某种方式把发达地区的部分财政资金转移到落后地区，而中央政府的转移支付是地区间财政资金转移的最主要方式。

3.解决外部性

外部性是指地方政府提供的绝大多数公共服务，其受益范围不局限于本辖区居民，同时惠及其他尤其临近辖区的居民。地方政府在提供这些公共物品时，仅仅考虑其对本辖区居民的受益程度，而不考察对其他辖区的正外部性，由此导致公共服务的供给量低于社会最优水平以及公共服务供给的效率损失。转移支付是解决此类外部性最常用的手段之一。通过对具有外部性公共物品提供进行补贴即转移支付，降低其提供成本，刺激地方政府提供公共服务，从而实现公共物品的最优供给。

为了解决纵向和横向不均衡，纠正外部性，需要上级政府对下级政府的转移支付。不仅如此，针对不同的转移支付目标，应采用不同的转移支付方式。一般而言，根据是否对中央拨款指定用途，可以将中央政府向地方政府提供的转移支付资金分为一般性转移支付和专项转移支付两大类。那些不指定具体用途、可供地方政府自由支配的转移支付资金被称为一般性转移支付或一般性拨款。而那些有指定用途、地方政府必须依照中央政府的要求而用在事前约定的公共支出上的转移支付资金被称为专项转移支付或者专项拨款。按照用途指定的宽泛程度又可以将专项转移支付划分为项目拨款和分类拨款。较分类拨款而言，项目拨款的资金用途更加具体、口径较为狭窄。而分类拨款的资金用途则不被限定于某一具体的公共项目，而是某一大类公共服务（如教育），资金用途虽有限制但却较为宽泛。地方财政理论告诉我们，解决两个不均衡所需转移支付方式应当是一般性拨款，即不指定用途的一般性转移支付，但对纠正外部性而言，指定用途的专项拨款，尤其是配套不封顶的专项拨款最为有效。在解决两个不均衡上，一般性拨款不仅能够弥补地方政府尤其是财力较弱地区资金缺口，同时可以充分保证地方政府支出自主权，减少上级政府对地方政府的不当干预，从而最大限度发挥支出分权的经济效率。与此不同，在解决地方公共物品（正的）外部性上，需要刺激地方政府增加某种特定公共服务支出，对此最有效的转移支付理应是指定用途的专项拨款，很显然，在资金规模一定的条件下，专项拨款较一般性拨款在增加地方政府特定公共服务支出上更有效。

由此可见，如果政策目标是解决地方政府的资金缺口，相应的转移支付方式应当为不指定用途的一般性拨款，而当纠正外部性为政策目标时，指定用途的专项拨款最有效。然而在现实中，中央支付通过对资金指定用途，借此干预地方政府公共支出的情况远远超出纠正地方政府支出的外部性。中央政府扩大干预地方政府公共支出范围的动机，与基本公共服务均等化以及地方政府的公共支出偏好有着密切的联系。众所周知，基本公共服务均等化是中央政府主导的、政府收入分配功能最重要组成部分之一，旨在通过全国范围内提供最低水平公共服务，让每个人无论居住何处都能享受最基本的公共服务，借此改善居民收入不平等的现状。与解决横向不均衡或财力均等化不同，基本公共服务均等化不仅需要地区间财力均等化，同时要求地方政府尤其财力较弱的地方政府，将有限的财政资金优先地投向基本公共服务的提供，保障最低水平公共服务的提供和实现基本公共服务均等化。当地方政府的公共支出偏好偏离基本公共服务提供时，出于基本公共服务均等化的考虑，中央政府有必要干预地方政府的支出去向和规模，其途径之一（也许是最重要的途径）就是对转移支付资金指定用途，使地方政府将财政资金优先地用于基本公共服务的提供。

（二）美国的转移支付经验

美国以其转移支付资金皆为指定用途的专项拨款闻名，其根源在于地方政府的支出偏好在于减税等（由此在选举中挣得更多的选票），而不在基本公共服务提供上，此时联邦政府只有通过专项拨款（其中很多为配套专项拨款）来保证全国范围内最低水平公共服务（也称基本公共国家标准）的提供。

在美国，为各个地区的居民提供基本的公共服务是联邦政府重要的政策目标之一，也是联邦政府干预地方政府资金支出的一大动因，而转移支付无疑是中央政府为实现这一目的重要手段。按照联邦政府是否指定资金用途以及资金用途被指定的宽泛程度不同，美国的转移支付可以被分为专项拨款、分类拨款以及收入分享三大类（见表4）。其中，明确指定用途并且联邦政府对资金去向规定最为严格的是专项拨款。转移支付资金有指定用途、但支出范围较为宽泛的是分类拨款。与我国的分类拨款情况相似，美国的分类拨款资金也是通常被限定在某一大类公共服务上，但具体用于该大类下的哪些公共项目则可以由地方政府自行决定。而美国的收入分享则不指定资金用途，因此又被称为无条件拨款。为了使地方政府将资金投入到地方基本公共服务项目上，使各个地区的公共服务水平都能达到全国统一的最低标准，美国联邦政府选择了对资金用途限定最为严格的专项拨款。而不指定资金用途的收入分享（一般性转移支付）则被认为不利于保障各地区提供最低水平公共服务这一政策目标的实现。由于一般性转移支付不指定资金用途，地方政府在使用这部分资金时有较大的自主性和灵活性，在美国地方官员更倾向于把资金用于有利于争取选民的项目上时（例如税收减免），期待其将有限的政府资金投放在基本公共服务上几乎是不现实的。因此，完全不指定用途的收入分享（一般性转移支付）往往被认为不利于地区基本公共服务的提供。与之相反，指定用途的专项拨款会影响被资助公共物品的相对价格，对地方政府支出行为的激励作用最大，在保障公共服务提供水平上更有优势。值得一提的是，鉴于专项拨款配套方式的种种弊端，美国联邦政府在实现全国统一的最低标准的基本公共服务时，是按照公式法进行专项拨款的。在传统的配套方法下，财力较弱的地区由于无法拿出联邦政府的配套资金而享受不到拨款，致使公共物品的提供量不足。因此，联邦政府分配资金时开始逐步考虑地方财力与资金需求的差异，在公式设计上使拨款数额与地方财力成反比，与地方对资金的需求成正比，这种按公式分配资金的转移支付形式更有利于在全国范围内提供基本公共服务目标的实现。

（三）我国转移支付制度的改革方向

通过前文的分析可知，由于地方政府很难自发地将财政资金用于基本公共服务，因此美国联邦政府实行了最为严格的专项拨款制度。那么在我国，地方政府在安排财政支出上能够自发地优先基本公共服务提供吗？这个问题不仅决定中央政府转移支付方式，同时关系到基本公共服务均等化能否实现的问题。非常遗憾的是，对于该问题的答案是否定的。从以往大量文献可知，我国地方政府的财政支出偏好在基本建设支出等投资性支出，而不在教育等基本公共服务支出上。有研究显示，县级政府把每年可自由支配转移支付增量部分，主要用于生产性投资支出，但很少或没有用于教育、医疗和社会保障等基本公共服务支出；有关均等化转移支付与地方政府支出结构研究显示，在中央对省转移支付规模扩大过程中，地方政府更大比例地增加基本建设和行政管理费支出；地方分权和小学义务教育支出之间关系的一个研究发现，小学入学率与地方分权之间存在显著的负相关关系。财政分权将降低教育公共服务的供给，这一点在经济落后的中西部地区尤为突出；又有以省数据研究财政分权和地方财政支出结构偏向时发现，财政分权与财政总支出中基本建设支出的比重成正比，与科教文卫支出的比重成反比。

由此可见，中国和美国的情况具有一定的相似性，即两国中央政府都将保障基本公共服务的提供作为重要的政策目标，但地方政府将财政资金用于提供基本公共服务上的动力却不足。从这种意义上说，美国的经验对我国的改革具有一定的借鉴意义。但也要看到，美国联邦政府对于专项拨款资金去向的限定是非常严苛而狭窄的，可以说已经把专项拨款这一转移支付方式运用到了极端的程度，我国不可能完全照搬美国的做法。在中央政府和地方政府在支出意愿存在矛盾的情况下、如何在规避专项转移支付制度负面影响的同时实现基本公共服务均等化是我国转移支付制度改革中应该考虑的问题。

在地方政府不愿意主动提供基本公共服务的情况下，为了实现基本公共服务均等化，保障各地区提供最低水平公共服务，中央政府有必要干预地方政府的公共支出，作为干预地方政府支出的手段，首选是对转移支付资金指定用途，由此保证地方政府首先把有限的财政资金优先地用于最基本公共服务的提供上。由此可见，在我国，中央对地方的转移支付完全不指定用途是不可取的，至少为满足基本公共服务所提供的资金应当指定用途，否则作为政府最基本职能的基本公共服务均等化就无从谈起。

图5展示了本文任务的转移支付制度改革的基本设计方向。从表面上看，由中央到地方的转移支付资金应当指定用途的主张，既不符合目前我国缩小转移转移支付规模，扩大一般性转移支付比重的改革方向，也有悖于转移支付的基本原理。实际上并非如此，问题的关键在于用途指定的宽泛程度，用途指定较为宽泛的拨款，既可以满足中央政府的意愿，同时又不失让地方政府根据本地区的实际具体安排资金的使用。以教育转移支付为例，资金的使用范围宽泛到整个教育服务，至于用于教师工资，还是用于购买座椅板凳，则由地方政府根据本辖区的实际需要自主决定。用途指定较为宽泛，并且按因素法分配的转移支付资金，可能满足中央政府对地方政府公共支出的干预（从而保证地方政府把有限的资金有限用于基本公共服务提供上），同时避免中央政府对地方政府支出过度和不当干预，从而克服目前我国专项转移支付资金的种种弊端。这种拨款通常被称为分类拨款（block grants），以下将给出详细讨论，在此对以上讨论进行简单的总结，那就是，由于目前我国专项拨款的弊端，以及地方政府重投资轻民生的支出偏好，中央对地方的转移支付资金，其用途指定不宜过细，但不宜不指定用途。

四、分类拨款内涵及在我国的实践

（一）分类拨款的内涵

前面小节已经提及了分类拨款，简言之，指定用途较宽泛，并按因素法进行资金分配的转移支付方式即为分类拨款。表5对分类拨款的特点以及优势进行了概括。分类拨款处于一般性转移支付和专项转移支付之间的灰色地带，它不像一般性拨款那样完全没有用途限制，也不同于专项转移支付，对资金用途的指定非常狭窄。由于其范围指定较为宽泛，并且按因素法分配资金的特点，分类拨款不仅能够避免中央政府过度干预地方政府支出的状况，从而保障了财政支出分权带来的效率，同时也能够规避专项拨款在资金分配过程中的种种弊端。在地方财政理论中，分类拨款通常被划分为一般性转移支付，但很显然，它有别于完全不指定用途的一般性拨款，它是指定用途的拨款，地方政府在使用资金上没有完全的自主权。这一点是至关重要的。如上所述，当地方政府不愿意将有限的财政资金优先用于基本公共服务提供时，中央政府对地方政府支出的适当干预是绝对必要的。这既是分类拨款与完全不指定用途的一般性转移支付相比时的优势之所在。分类拨款与完全不指定用途一般性拨款的共同之处在于，二者均按因素法分配资金。也就是说，每个地方能够得到多少转移支付资金，一方面取决于各个地方在公共服务需求和成本上差异，另一方面依赖地方的财力状况。在考虑各地区公共服务提供成本差异之后，各地区能得到的转移支付资金应当与地区财力成反比，财政收入越多的地区，相应得到的转移支付资金应当较少，也就是说资金分配必须向财力较弱的地区倾斜。由于地方政府在因素法下分配的资金按公式计算得出，拨款过程透明，人为操作空间小，行政手续简单，地方政府间为争取拨款而产生的地方政府竞争会大大减弱。因此，资金分配的透明性是按因素法分配资金的最大优点。

分类拨款同时有别于专项拨款。其一，在用途指定上，尽管二者都指定用途，但用途指定的宽泛程度有着明显的区别，而且这一点在实践中是非常重要的。通常意义上的专项拨款，资金是根据具体项目分配的，地方政府除了把资金投入规定的项目之外，其他别无选择。与此不同，分类拨款的用途限制为某一大类公共服务（如教育），地方政府在规定的公共服务之内，可以根据本地区的实际需要，自由选择项目，自主安排支出，因此较专项拨款具有较大的自主权。分类拨款与专项拨款之间没有优劣之分，拨款用途指定宽窄的选择，取决于拨款所要达到的目的。如果政策目标非常具体，如改善落后地方学生营养不良，那么专项拨款的效果最显著。但如果政策目标仅仅为了防止地方政府过度投资，从而忽视基本民生投入的话，那么按基本公共服务类别分别设立专项拨款最好，这样可以同时保障基本公共服务投入和地方政府支出自主权。尽管专项拨款与分类拨款之间没有优劣之分，但现实中，中央政府通过专项拨款过度干预地方政府支出安排的现象十分普遍。这也是人们对专项拨款普遍持有负面评价的根本原因。分类拨款与专项拨款的另外一个区别在资金分配方法上。前者按因素法分配资金，后者按项目分配资金。按因素法分类资金，因素和分配公式决定每个地区得到多少拨款，对此无论是转移支付资金的提供者还是接受者，都无能为力。与此不同，项目拨款采取地方政府申请，上级政府审批的方式分配资金，在此过程中不仅上级政府有很大决定权和主观性，地方政府争取资金的努力程度对其是否能够得到资金以及得到多少具有一定的影响，资金分配的透明性常常受到损害，“跑部钱进”现象随之产生。众所周知，这也是目前我国在转移支付实践上遭遇到的主要问题。

以上是对分类拨款的简单解释，从此不难看出，与完全不指定用途的一般性转移支付和专项转移支付相比，分类拨款更适合目前我国的实际，它不仅有利于公共服务均等化的实现，同时有助于消除目前我国专项转移支付的弊端。

（二）分类拨款在我国的实践

既然分类拨款较其他转移支付方式更适合目前我国的实际，那么它在我国转移支付实践中是否得到应用了呢？回答是肯定的。我国中央对省转移支付划分为一般性转移支付和专项转移支付两大类。一般性转移支付包括诸多子项目，其中的均衡性转移支付是不指定用途，并按均等化一般公式进行资金分配的最为规范的均等化转移支付。另外，分税制之前遗留下来的定额补助（又称原体制补助），以及以少数民族八省区为补贴对象的民族地区转移支付也属于完全不指定用途的转移支付。除此之外，其他绝大多数子项目均为指定用途较为宽泛，并按因素法进行资金分配的分类拨款，其中既包括1999年开始实施的调整工资转移支付，以及2001年开始的农村税费改革转移支付，同时也包括2009年之后从专项转移支付划为一般性转移支付的诸多转移支付项目，比如一般公共服务转移支付、公共安全转移支付、教育转移支付和社会保障和就业转移支付、以及2010年的基层公检法司转移支付、义务教育转移支付、基本养老和低保等转移支付和新型农村合作医疗等转移支付。调整工资转移支付是配合1997年金融危机后扩大内需，提高公务员工资等政府政策而设立的转移支付，目的是为了这些重大政策出台和实施提供资金保障。资金的用途是指定的，即用于增加机关事业单位在职职工工资和离退休人员离退休费，在资金分配上充分地考察各地的公务员人数和财力状况。这些转移支付项目均为用途指定范围较宽泛（每一大类公共服务）的专项拨款，而且在资金分配上充分考察了地区间财力差异以及公共服务提供成本，按因素法分配资金，因此完全是分类拨款。

虽然分类拨款在我国转移支付实践中已经得到广泛应用，但是人们的相关知识还很贫乏，即使一些了解转移支付基本知识的人也存在很多疑虑和不解。首先，同属一般性转移支付，为何均衡性转移支付完全没有用途限制，而调整工资转移支付和义务教育转移支付等资金却有用途的限制？既然后者有用途限制，为何不属于专项转移支付，而属于一般性转移支付？为了压缩专项拨款的比重和增加一般性转移支付的比重，2009年和2011年财政部先后两次把属于专项拨款的一些项目划分为一般性转移支付，这使我国一般性转移支付和专项转移支付之间的界限更加模糊不清，人们的疑惑和不解随之增加。其次，根据本文上面的讨论可知，由于地方政府重投资轻民生的公共支出偏好，以及基本公共服务均等化的必要性和紧迫性，分类拨款较完全不指定用途的均衡性转移支付在我国更可取。这一点几乎完全被忽视了。目前我国转移支付制度改革，增加一般性转移支付尤其是均衡性转移支付的比重是主要目标。但是，如上所述，完全不指定用途的均衡性转移支付不利于基本公共服务均等化实现。再次，人们对分类拨款和专项拨款之间异同缺乏理解，因此对目前变专项拨款为分类拨款运营模式的专项转移支付制度改革认识不足。由此可见，普及分类拨款知识，加深对分类拨款运行机制的研究是目前我国专项转移支付制度改革的当务之急。

最后应当强调的是，尽管专项拨款存在诸多问题，而且本章主张整合归并专项拨款，将适合于按因素法分配资金且适用范围较广的专项拨款归入相应的分类拨款，但这并不意味着完全不需要或全部取消按具体项目分配的专项拨款。专项拨款有其特定性、应急性等优点，是分类拨款无法取代的。考虑当前专项拨款的实际情况，目前的重点应当在于对其严格限制，如以往研究所强调的那样，其资助的对象应当局限于具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目上。

（三）分类拨款与我国专项转移支付改革：两个案例

分类拨款不仅在我国一般性转移支付已经占据主导地位，同时在当前我国专项拨款改革中也派上了用场。以下以浙江经验与黑龙江“两大平原”涉农资金改革为例解释这一点。

为了解决传统专项拨款的资金分配弊端和提高资金使用效率，浙江省人民政府办公厅于2009年制定并公布了《关于清理整合和规范财政专项资金管理的意见》，开始对专项拨款进行改革。改革内容主要包括：整合归并现有专项拨款项目。对于支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，予以归并和整合。归并后形成的拨款项目，资金的用途范围扩大，在指定公共服务范围内，地方政府可自主安排项目，而上级财政部门不再指定具体项目；归并整合后的专项拨款改列一般性转移支付，取消按项目申报和审批的资金分配方式，改为按因素法分配资金。很显然，改革之后转移支付实际上是分类拨款。有趣的是，改革的当事人们把改革之后的转移支付项目称为“专项性一般转移支付”。对于专项拨款改革的效果，无论是财政部门还是接受拨款的地方政府机构都给出了积极的评价。

今年两会期间发布了《国务院机构改革和职能转变方案》，其中明确指出要大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付的规模和比例。涉农专项资金在当前我国转移支付资金中占比最大，因此为改革重头戏。为此，财政部印发了《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》，开始在黑龙江省“两大平原”实施涉农专项资金改革试点。改革的具体内容包括，除对特定人群的补贴资金、救灾资金外，将中央财政安排的涉农77项资金归并整合为农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发3大类，允许黑龙江省在3大类资金内部适当调剂、统筹安排使用涉农资金，突破了具体项目资金用途的限制。很显然，这种归并和整合实际上等于从专项拨款到分类拨款的转变。当然，目前尚不明确的是资金分配方式，如果资金分配方式同时改为因素法的话，那么此次改革不过是把转移支付资金的运行模式由专项拨款变为分类拨款。

五、小 结

消除目前我国专项转移支付存在的种种弊端时，必须考虑两个因素：地方政府重投资轻民生的公共支出偏好和基本公共服务均等化的必要性。二者对地方政府公共支出的含义正好相反。前者意味着地方政府在安排财政支出上，与基本公共服务相比更注重投资，而后者则要求地方政府优先基本公共服务支出。可见，地方政府的支出偏好与中央政府基本公共服务均等化的目标是相反的。在这种情况下，基本公共服务均等化需要中央政府对地方政府的财政支出进行适当的干预，其手段之一是对中央到地方的转移支付指定用途。另一方面，保障落后地区提供最低水平公共服务所需资金是转移支付的最重要目标，是实现基本公共服务均等化的重要手段，因此转移支付资金要向财力较弱地区进行倾斜，落后地区应当得到更多的拨款，这一点要求转移支付资金按因素法进行分配。综上所述，作为转移支付方法，用途指定较为宽泛且按因素法分配资金的分类拨款最为合适。与完全不指定用途的一般性转移支付和专项转移支付相比，分类拨款更适合目前我国的实际，它不仅有利于公共服务均等化的实现，同时有助于消除目前我国专项转移支付的弊端。

(作者岳希明系中国人民大学财政金融学院教授。本文转自人大财税研究所，欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳,微信公众号:rdcy2013）