编者按：随着当选总统唐纳德·特朗普重新掌权，美国学界对特朗普第一任期及拜登政府对中国实施的“科技战”、“贸易战”等相关政策效果展开了激烈的辩论，以期促进特朗普对华政策调整。2024年11月26日，美国国际战略研究中心高级顾问兼中国商务和经济董事项目主任甘思德（Scott Kennedy）在美国《外交事务》网站发表文章How America’s War on Chinese Tech Backfired: And Why Trump’s Plans Would Make Things Even Worse，人大重阳第18期“速读美国顶级期刊”栏目（点击查看往期内容）特编译该文核心内容，文章仅代表作者观点，供研究参考。
9月底，拜登政府发布了一项草案，禁止中国智能联网、自动驾驶汽车及其零部件进入美国市场。这是美国政策制定者为保护美国经济安全而采取的众多措施中的最新举措之一。在特朗普第一任政府执政期间，华盛顿对电信公司中兴通讯和华为实施了限制。拜登总统保留了特朗普对华的许多政策，并提出了新的政策，包括在2022年底对先进半导体和半导体设备实施广泛的出口管制。即将上任的特朗普政府似乎准备进一步加速和扩大这些限制，现在我们应该评估这些政策的过往记录以及它们所带来的权衡。
华盛顿的一系列工具非常广泛：出口管制、关税、产品禁令、对内和对外投资的审查、数据流的限制、转移供应链的激励措施、学术交流和研究合作的限制、产业政策支出和购买美国产品的激励措施。这些措施的目标同样多种多样：减缓中国在具有双重用途潜力的最先进技术方面的进步，减少对中国作为商品来源和作为西方商品市场的过度依赖，阻止中国获取敏感数据，保护关键基础设施，抵制经济胁迫，保护美国的工业竞争力，并促进制造业就业。
华盛顿日益严格的政策产生了好坏参半的结果。以减缓中国尖端技术进步和保持美国相对技术优势这目标为例：为了实现这一目标，华盛顿在一些领域取得进展，例如中国半导体行业的发展放缓，但也看到中国在其他领域取得了更快的成功，例如电动汽车和电池。华盛顿的各种经济安全目标之间存在内在的矛盾，一些目标的进展不可避免地会减缓其他目标的进展。此外，美国政策制定者没有充分考虑中国和其他国家将如何适应美国的限制。
随着当选总统唐纳德·特朗普重新掌权，他的政府应该明智地反思这样一个事实：现有对中国技术的限制产生了明显好坏参半的结果。拜登政府将其战略描述为“小院高墙”，即对少数关键技术施加严格限制。这个院子已经越扩越大，给美国带来了意想不到的负面后果。如果特朗普政府追求更广泛的脱钩，成本将成倍增加。
结果好坏参半
美国行动的有效性在我们评估被针对的特定公司和行业的状况时最为明显，尤其是受到出口管制和限制进入美国市场的企业和行业。中国的半导体行业遭遇的困难最大。过去几年，美国商务部将大约850家中国机构和个人列入实体名单，实际上禁止他们获得美国最先进的技术。2022年10月，美商务部还对向中国公司出售先进半导体和设备的美国公司实施了严格限制。华盛顿还迫使其他芯片强国，尤其是日本和荷兰，限制对华销售。这对几家中国公司的影响是立竿见影的，也是极具破坏性的，它们再也无法购买某些芯片，例如Nvidia用于人工智能应用的最先进的半导体。此外，西方设备和软件供应商撤出了他们在中国的工厂，让中国人自己想办法。
中国的制造设备制造商和软件提供商则落后得更远。中国人工智能公司的企业家告诉我，英伟达芯片的禁令阻碍了他们训练大型语言模型和开发其他定制业务应用程序的努力。
现在，美国正处于针对其他行业采取措施的早期阶段。拜登今年对电动汽车和电池征收的高额关税，再加上即将出台的联网和自动驾驶汽车进口禁令，将有效地使美国市场成为所有中国汽车制造商的禁区。美国甚至可能会阻止美国制药公司利用中国公司进行临床试验，限制美国制药公司在中国的投资，并禁止中国研发的药物进入美国市场。如果中国能够提高其新型商用客机C919的产量，并开始向世界各地出口，华盛顿很可能会将该飞机的一些美国制造的零部件列入出口管制名单，这对中国制造商中国商飞来说将是一个沉重的打击。
除了个别行业，美国的压力还间接抑制了中国的经济。美国将中国视为战略竞争对手，导致中国比以往更加强调国家安全。中国高度重视技术自力更生，这意味着在高优先级领域投资过度，导致供应过剩，损害了许多中国公司的利润，并引发了与贸易伙伴的紧张关系。由此产生的不确定性令中国民营企业家和许多家庭感到不满，导致投资和消费下降。但中国政策在一定程度上是对西方日益加剧的压力的回应。
意想不到的后果
西方的限制虽然很具破坏性，但收紧管制也刺激了中国的技术进步，而这些进步原本是不会发生的。最近，当我问及美国的限制是否无意中激励了中国的技术努力时，一位参与这些政策审议的美国官员反驳道：“他们原本难道不也会这样做吗？”（我认为）答案是一个肯定的“不”。
自1842年鸦片战争结束以来，中国就把加强自力更生作为一项战略目标。但最近美国主导的措施导致中国加速推进这一使命。中国2015年宣布的“中国制造2025”计划的核心目标是提高中国科技产品在全球市场上的知名度。直到华盛顿开始秀肌肉后，中国的目标才转向从头到尾实现供应链的本土化，特别是在半导体、电信和人工智能等战略技术领域。在过去五年中，中国在最先进的半导体设备和工具领域投入了大量资源，中国在尝试开发几乎完全基于中国零部件的高科技解决方案，以“删除A”——即从其供应链中移除美国（American）技术。
中美科技冲突曾是中国政府关注的焦点，现在已成为国有和民营企业商业战略不可或缺的一部分。无论是出于对国家的忠诚还是商业野心，中国公司和研究机构都将目光投向了越来越高的地方，将投资和研发扩展到海外，包括东南亚、欧洲和拉丁美洲。
具有讽刺意味的是，旨在遏制中国技术进步的限制在某些领域反而促进了中国技术进步。中国在研发、制造业产出和出口产品中国内成分增加等多个领域都取得了进步。我最近访问了中国的电动汽车电池公司和汽车制造商，发现这些公司对全球竞争格局有着清晰的认识，拥有强大的产品和工艺创新能力，并拥有领先的财力资源。外国公司在华的高层代表对中国歧视性的产业政策感到不满，但他们现在一直强调，他们的主要挑战是越来越多能力超强的中国竞争对手。
中国企业在半导体行业仍远远落后于竞争对手，但他们正在逐步建立国内生态系统和供应链。他们囤积外国光刻设备，并与本地设备和软件制造商逐步取得进展。中国研究人员正在探索材料、芯片架构和计算方法的新途径，这可能使中国半导体制造商能够超越外国竞争对手，就像中国电动汽车制造商超越西方在内燃机领域的主导地位一样。当我向中国人工智能技术高管询问哪些中国公司最有可能在半导体和人工智能领域取得成功时，他们最常提到华为，这家公司虽然被美国制裁打倒了，但并未被淘汰。它的智能手机业务遭受了巨大打击，但现在它的设备上运行着完全独立的操作系统鸿蒙。
中国现在也在清洁技术领域超越美国和世界其他国家。它在电动汽车上的冒险赌注获得了回报，在原材料加工、电池、远程信息处理、车型和充电基础设施方面取得了令人印象深刻的成果。太阳能、风能、水电和核电也是如此。最近，中国公司在自动驾驶汽车和相关基础设施的开发方面取得了实质性进展。中国也是越来越多进入后期试验并进入全球市场的创新药物的来源。尽管西方跨国公司正在从中国转移出去，但东南亚、欧洲和拉丁美洲的一些最大新投资者也是中国公司。旨在阻止他们获得西方技术的技术限制正促使他们以比原本更快的速度全球化并建立广泛的跨国网络。
经济影响
美国政策制定者必须权衡美国的经济安全措施如何减缓和加速中国的技术发展。除此之外，他们还必须评估这些措施如何塑造了美国自身的技术轨迹。在这方面，结果也是好坏参半。
《芯片与科学法案》和《通货膨胀削减法案》等主要立法已为基础科学、半导体行业、清洁技术和其他投资提供了超过6000亿美元的预算。这些措施也旨在调动私人资本和外国投资，而对半导体工厂、电动汽车电池和其他技术的投资确实激增。
但华盛顿也对美国创新施加了限制，这些限制迄今为止超过了投资带来的好处。出口管制减少了美国半导体公司的商业机会；收入减少意味着研发投资减少，创新减少。具体限制，加上地缘政治紧张局势加剧产生的寒蝉效应，减少了美国公司的机会和收入。
美国司法部对与中国的学术合作施加限制，导致美国科技学者的生产力下降。美国人工智能科学家中有很大一部分来自中国；他们数量的下降意味着美国的创新能力下降，包括中国在内的其他国家将有更多机会脱颖而出。华盛顿还对在美国攻读科学技术研究生学位的中国学生施加限制，使美国大学失去了许多才华横溢的学生。
随着中国政府推动本土解决方案，中国公司试图将美国技术从其产品和生态系统中剔除。有迹象表明，其他国家由于担心高关税和其他限制，也在回避美国技术。
对中国电动汽车征收更高的关税将保护美国汽车制造商免受不公平定价的进口产品的影响，而对中国联网和自动驾驶汽车的禁令将降低美国消费者的数据安全风险。但这种保护可能意味着美国电动汽车车型减少、价格持续高企、交通能源转型放缓以及美国公司在国际上的竞争力下降。
产业政策可能会培育一些原本无法发展的新兴产业，但华盛顿也同样有可能大肆挥霍于无用项目。美国正在建设的每座耗资数十亿美元的新半导体制造厂，部分资金来自美国纳税人，这或许都是有道理的。但考虑到全世界很多国家和地区在政府支持下投资制造厂，未来十年全球产能过剩的可能性很高，这意味着今天的一些投资将不可持续，导致库存积压、企业表现不佳和失业。
至少在少数领域，美国及其盟友可能会逐渐与中国同行分享甚至让出领导地位，衡量标准不是某项技术的技术成就，而是生态系统的主导地位和产品传播。尽管中国成为科技强国并非仅仅因为西方压力，但紧张局势可能加速了其发展。随着中国企业扩大其影响力，美国技术在世界某些地区将不再那么不可或缺。
中间路线
“去风险化”——降低美国及其盟友面临的技术泄露给中国的风险、降低过度依赖中国供应链以及不安全的数据和关键基础设施等脆弱性风险——为美国的经济安全带来了一些改善，但也带来了巨大的意想不到的后果。如果特朗普政府采取更激进的措施将美国和中国经济脱钩，经济和国家安全方面的负面影响将更加明显。
华盛顿应该采取措施确保美国继续在科学和技术方面取得突破性进展。即将上任的特朗普政府和国会需要认识到，经济繁荣目标（如更多的创新和财富）与经济安全目标（如更强的韧性和防止技术泄露）之间存在潜在的权衡。美国政策制定者必须设定可衡量的目标，对不同的政策选择和情景进行成本效益分析，并仔细评估各种政策的实际结果。
华盛顿需要设定明确的优先事项，确定最紧迫、最值得应对的威胁。否则，美国将被拖入一场”打地鼠“游戏，或者更令人担忧的是，试图阻止与中国的所有商业联系。如果美国试图阻止中国获得技术，唯一可持续的方法是与盟友和其他国家合作，这样美国就不会被中国包围，失去在世界其他地区的技术领导地位。如果特朗普政府追求与中国的广泛脱钩，结果很可能是美国被孤立、更贫穷、更弱小。
特朗普政府忽视世界贸易组织（WTO）等全球机构也是不明智的，因为这种做会大大增加发生无限制冲突的可能性。相反，华盛顿应该加强多边合作，为全球经济活动制定新规则，以避免竞相压低价格。美国在某些情况下可能需要采取单边措施来保持其相对的技术优势，但过度的经济安全措施将意味着创新减少、经济增长放缓、利润下降和就业机会减少。通过明智的国内政策、与盟友的合作以及对国际机构的投资，美国可以实现繁荣与安全。
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