专家详解西安城市更新《蓝皮书》

日前，《西安市城市更新片区存量资产盘活蓝皮书（2026-2028年）》（以下简称《蓝皮书》）正式发布。

《蓝皮书》以全市57个城市更新片区为核心载体，系统梳理房屋建筑、国有土地、城市桥下空间三大类108处存量资产，总盘活面积达53万平方米，预估资产价值45亿元。

同时，西安面向全国对接全链条专业机构，集聚优质市场力量参与城市更新建设，全力打造可复制、可推广的存量资产盘活“西安模式”。

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针对《蓝皮书》的

出台价值、创新亮点

民生效益与实践意义

小布第一时间采访

城市更新领域专家

从学术研究、一线实践等

角度作出深度解读

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全域统筹盘活存量资源

构建西安特色城市更新长效体系

“在城市发展迭代升级的关键阶段，国内城市普遍告别大规模增量建设，全面迈入存量提质增效的内涵式发展新阶段。”西安建筑科技大学建筑学院教授、博士生导师李昊表示，国家明确提出盘活存量资产、扩大有效投资的发展要求。长期以来，我市各类存量资产存在分散管理、底数不清、闲置低效等突出问题，资源价值难以充分释放。

“这份蓝皮书最大的价值，就是把分散在各个区县、各个权属单位的存量资产做了一次全域系统‘家底摸排’，形成108个可盘活项目清单，把房屋建筑、国有土地、桥下空间全部纳入管理，搭建数字化资产台账，实现‘摸清家底、清单管理、片区统筹’，把存量资源和城市更新片区建设深度绑定，走出一条以存量反哺更新、以资产撬动社会资本的西安路径。”李昊说道。

在他看来，《蓝皮书》绝非简单的项目汇总清单，而是一套体系完整、落地性极强的城市更新操作制度。“它明确短期、中期、长期三级目标，划定工作原则、主要任务、五步实施流程、权责分工，同时守住‘不新增隐性债务、不虚增财政收入、不流失国有资产’三条底线，给政府、权属单位、市场主体提供清晰可落地的行动指南，这在国内同类城市更新实践中，是非常有代表性的探索。”

针对存量资产分类与盘活模式创新，李昊介绍，《蓝皮书》精准界定三大核心盘活品类，全方位拓宽城市空间利用维度。第一类是房屋建筑资产，涵盖行政事业单位、国企的闲置办公楼、旧厂房、医院旧址、学校闲置校舍、社区闲置用房；第二类是国有土地资源，包含批而未供土地、低效用地、边角地等；第三类是城市桥下空间，覆盖莲湖区西南二环立交、雁塔区西延路桥下空间等资源，有效拓展了城市空间利用边界。

在盘活机制上，西安也正在打破传统发展思维桎梏。“西安跳出单纯‘卖资产、租房子’的传统思路，形成‘用、售、租、融’多元组合模式。同时《蓝皮书》建立了完整的五步操作流程，把从企业意向介入，一直到后期退出全流程做标准化规范，减少企业多头跑，降低市场参与门槛。”李昊解释道。

民生赋能是本次存量资产盘活的核心亮点。李昊说，此次存量盘活扭转了部分地区“重商业收益，轻公共配套”的误区，构建了民生优先的发展思路。“盘活存量，最终不是单纯追求资产收益，而是服务城市更新、服务老百姓生活品质提升。《蓝皮书》中明确，经营性净收益，优先覆盖改造成本，剩余收益要设立专户监管，形成‘资产赚钱，钱用来补民生短板’闭环机制。”

谈及《蓝皮书》对西安城市更新的长远意义，李昊表示，西安城市更新已从零散小区改造升级为片区化整体统筹发展，《蓝皮书》正是片区更新的核心制度工具。

“对于西安这座历史文化名城而言，存量盘活的意义不止于经济收益。它探索出‘不大拆大建，向存量要空间、向存量要民生、向存量要动能’的路径，兼顾经济发展、民生改善、历史风貌保护，为国内同类历史文化名城开展片区化城市更新，提供可借鉴的‘西安样本’。”

体系化盘活提质城市更新

西安打造城市更新市场化运营新范式

作为西安城市更新一线的实操专家与项目运营负责人，老菜场市井文化创意街区发起人、老钢厂设计创意产业园创始人、西安建筑科技大学兼职教授全建彪，从落地实践角度，高度肯定了《蓝皮书》的出台意义。他表示：“《蓝皮书》的发布标志着西安城市更新正式从单点项目改造，迈向片区统筹、系统盘活存量资产资源的新阶段，把存量资产盘活由零散的探索，上升为体系化、可复制的行动指南，为全市更新片区的实践提供方法论、路径与案例参考，真正实现存量资源资产市场价值的有效释放，产生多重经济、社会、民生综合效益。”

结合多年实操经验，全建彪从多个角度，解读了《蓝皮书》对西安城市更新高质量发展的实操价值。

在财政保障与风险防控层面，《蓝皮书》构建了城市更新自我造血的良性循环，“引导通过片区整体盘活存量资产，把闲置厂房、院落、低效物业等资源转化为可经营、可变现的资产，盘活所得收益优先用于化解地方政府债务、保障‘三保’等刚性支出。这让城市更新不再单纯依靠财政输血，形成自我造血的良性机制。”全建彪说。

在市场激活与经济赋能层面，他认为，过去很多存量资产存在权属复杂、运营效率偏低、融资渠道有限的问题，《蓝皮书》则提出运用REITs、ABS等创新金融工具，打通存量资产的资本化路径。对于市属国企、社会运营主体而言，可以有效降低融资成本，盘活沉淀的存量资产，提升资产运营效率。

在民生改善与城市提质层面，《蓝皮书》坚持民生为本的核心导向，实现城市更新温度与品质双提升。“存量资产盘活不是单纯追求经济效益，核心落脚点是民生改善。蓝皮书坚持城市更新与资产盘活深度联动，以片区为单元统筹改造升级，同步完善教育、养老、便民商业、公共活动空间等配套设施，优化城市空间功能布局。”全建彪介绍，西安老菜场项目的改造运营便是在盘活闲置资产的同时，保留城市市井烟火气，完善社区便民服务，让群众既享受环境升级红利，又留住本土生活记忆，实现“资产增值、群众受益”双向统一。

在土地集约利用层面，《蓝皮书》立足西安城市特质，探索出内涵式发展新路径。“聚焦批而未供土地、低效厂房、闲置院落等存量空间，引导不依赖大拆大建，通过微更新、轻改造实现再开发利用，减少对新增建设用地的依赖。通过片区统筹，把碎片化闲置空间整合起来，实现存量空间提质增效，既保护老城肌理与工业遗产，又释放土地价值，走出符合西安城市特点的存量发展路径。”

全建彪总结称，《蓝皮书》为西安城市更新片区搭建了“规划引领—资产盘点—多元盘活—收益反哺—民生落地”完整逻辑链条。对一线运营主体而言，有了清晰的政策指引与实践参照，能够更好地平衡保护、效益与民生，推动更多存量片区从“沉睡资产”转变为“活力空间”，真正实现城市更新的经济效益、社会效益、民生效益统一。

文：首席记者 陈克丨图：记者 窦翊明丨视频：王珊 常凯奕丨编辑：谈密丨校对：王军望 | 审核：韩东辰丨转载请注明出处