陈彦斌 首都经济贸易大学副校长，中国宏观经济论坛（CMF）主要成员
本文转载自3月8日经济观察报。
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经济观察网：政府工作报告提出经济增长预期目标为5%左右，释放了哪些信号？
陈彦斌：今年的政府工作报告对2024年各项经济目标的设定更加积极乐观，较好地落实了去年中央经济工作会议提出的“坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”工作要求。
第一，5%左右的经济增长预期目标显著高于IMF等国际组织对2024年中国经济增速的预测，释放出更加积极的“稳增长”信号。这有助于增强微观主体信心，提高居民和企业的消费、投资意愿，夯实经济回升向好的基础。根据笔者测算，当前度量总需求强弱的产出缺口和度量总供给强弱的潜在增速缺口双双为负，实现5%左右的增长预期目标有助于帮助中国经济尽快扭转供需两端趋弱的局面，达到更高水平的供需动态均衡。当然，实现今年的经济增长预期目标也并非易事，既需要适度加大宏观政策调控力度，也需要加强政策协调配合以确保宏观政策同向发力、形成合力。
第二，居民消费价格（CPI）涨幅目标设定在3%左右，有利于为宏观政策适度发力打开空间。今年政府工作报告提出货币政策要推动“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”，可见3%左右的CPI涨幅目标为货币政策发力预留了政策空间。此外，2023年CPI同比涨幅为0.2%，处于近年来的较低水平。在此情况下，今年继续将CPI涨幅目标设定在3%左右，在一定程度上体现出政府更加积极的宏观政策取向，有助于进一步改善经济主体预期。
第三，强调增强宏观政策取向一致性。政府工作报告提出要“围绕发展大局，加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力”。根据宏观政策“三策合一”理论，增强宏观政策取向一致性有助于加强稳定政策、增长政策和结构政策三大类宏观政策的协同联动，提高宏观政策调控效率，放大政策的组合效应，从而更有力地解决有效需求不足与供给约束等经济运行面临的现实困难，推动经济进一步向好回升。
经济观察网：如何理解发行超长期特别国债的必要性和意义？
陈彦斌：超长期特别国债主要有三个特征：一是不计入目标赤字率的统计；二是能够为中央政府筹集长期、稳定的资金，用于指向明确的投资领域；三是有至少10年，甚至30年、50年的超长期限，有助于平滑政府的债务压力。
发行超长期特别国债有三点意义。
其一，有助于增强财政政策兼顾短期经济稳定和长期高质量发展两大目标的能力。今年政府工作报告提到，目标赤字率拟按3%安排，同时从今年开始连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。从短期看，超长期特别国债的发行缓解了财政政策的支出压力，增加了财政政策的灵活性，拓展了财政政策短期“稳增长”的空间。从长期看，超长期特别国债能够有力支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，为长期经济增长培育新的动力，促进我国社会生产力实现新的跃升。
其二，中央政府加杠杆有助于分担地方政府债务压力，优化政府债务结构，增强财政可持续性。中央政府是发行超长期特别国债的主体，今后连续几年发行超长期特别国债，明确了中央政府持续加杠杆的政策取向。现阶段，我国政府债务表现出一定的结构性特征。中央政府的杠杆率显著低于全球主要国家，而地方政府债务规模不断攀升、杠杆率较高，存在一些地方债务风险。中央政府加大自身杠杆，既能够满足国家实施重大战略的资金需求，确保财政资金能够更加精准地流向重点领域，帮助财政政策提质增效；又能够分担地方政府债务压力，减轻其财政负担，使得地方政府更好地履行公共服务职能，维护社会稳定和提高民生福祉。
其三，有助于增强公众对经济增长的长期信心。超长期特别国债是财政政策的重要工具，可以更好地将逆周期和跨周期调节有机结合。在积极财政政策释放短期“稳增长”信号的基础上，连续几年发行超长期特别国债将释放较为强烈的长期促增长信号。这充分体现了政府应对经济下行压力的决心与能力，可以更好地提振市场信心，促进经济的平稳运行。
经济观察网：相比前几年的大规模减税降费，今年以结构性减税降费为主，为什么会这样的政策变化？
陈彦斌：大规模减税降费旨在增加企业和居民收入，减少政府在经济分配中的份额。2013年以来，我国实施了大规模的减税降费，减税规模大、范围广、持续时间长、税收优惠政策多，在历史上是不多见的。
从根本上看，这与我国经济增长方式转变密切相关。长期以来，我国经济增长主要是通过资本、劳动等要素驱动。其中，通过政府投资盘活社会存量资本与激发民间投资活力，是推动我国经济高速增长的重要因素。政府高投资背后往往是以高税收作为收入支撑的。随着中国经济进入新常态，经济发展模式在从要素驱动逐步向创新驱动转变，财政支出拉动经济的效率比以前有所下降。因此，政府确有必要通过减轻企业和个人的税收负担。其一，这能够激发经济主体活力和创新动力，助推经济转型升级。其二，这能够通过税收减免来“分好蛋糕”，实现中国经济发展成果全民共享，从而提高人民福祉。
通过持续多年的大规模减税降费，我国宏观税负水平已显著低于发达经济体的平均水平，继续实施大规模减税降费的政策空间不大。与此同时，大规模减税降费也给政府财政收入带来了不小的压力，不利于维持财政可持续性。因此，大规模减税降费必然要转向结构性减税降费，这是政府根据经济形势和发展需要作出的合理调整。
结构性减税政策有助于在保持税收收入平稳的同时优化税收结构，而且可以对于高新产业等重点领域加大支持。通过减轻科技创新企业和制造业企业的税收负担，可以增加其研发投入，激发市场活力，推动科技创新成果的转化和应用，促进制造业的稳定发展和转型升级。当然，结构性减税政策下，政府仍然面临财政收支紧平衡状况，这要求地方政府要不断提高财政资金使用效率，切实把财政资金用在刀刃上、用出实效来，发挥好有为政府的重要职能。
经济观察网：政府工作报告提出了“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”该如何理解？
陈彦斌：2024年政府工作报告提出要继续采取积极的财政政策。从收入端来看，要减税降费；从支出端来看，要适度加力。然而，随着政府债务规模逐渐扩大，债务风险也在日益凸显。为了有效管理政府债务以防范债务风险，提高财政资金使用效率以推动经济高质量发展，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制显得尤为有必要，具有十分重要的现实意义。
其一，这能够有效防范政府债务风险。2010年以来，我国实施一系列管控地方政府债务的措施，取得了一定成效，但仍需要进一步完善。地方债务风险并未完全得到化解，甚至局部地区还出现发新债还旧债的现象，个别地方政府陷入了债务困境。通过建立有效的政府债务管理机制，不断优化中央和地方政府债务结构、完善专项债券全生命周期的管理机制，有助于有效防范化解政府债务风险，为中国经济高质量发展创造良好稳定的经济金融环境。
其二，这能够更好地发挥有为政府的职能。建立适应高质量发展的政府债务管理机制能够有效规范政府的举债行为，确保政府举债遵循合理原则和市场规则，避免过度举债，有助于维护政府公信力。同时，这有助于提高政府债务的使用效能，确保资金精准投放到社会效益更为急需的领域，为高新技术产业、绿色经济、数字经济等创新性、前瞻性和成长性更好的领域提供更充足的政府资金支持，加快发展新质生产力，为中国经济培育新的经济增长点。由此政府可以更有为地履行服务职能，不断提升民众的获得感和满意度。
经济观察网：政府工作报告也提到，当前也存在一些风险隐患，为解决这些问题，政策方面应该做哪些方面的应对？
陈彦斌：当前推动我国经济社会发展还面临一些困难和挑战。从外部来看，国际环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。在世界经济增长动能不足影响下，外需复苏乏力会对我国经济发展造成一定不利影响。从内部来看，我国经济持续向好回升的基础还不稳固。进一步推动经济回升向好还面临有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患凸显等问题。
要切实解决以上困难，需要做好三个方面工作。一是认识并用好我国经济发展独特优势。我国具有四个独特优势，分别是社会主义市场经济的制度优势、超大规模市场的需求优势、产业体系完备的供给优势、高素质劳动者众多的人才优势。深刻认识并充分运用这些优势，立足经济发展有利条件，能够更好地巩固和增强经济长期向好态势。
二是增强宏观政策取向一致性。在有效需求不足问题以外，我国经济还面临供给过剩和结构性矛盾并存的局面，仅依靠稳定政策难以有效应对。增强稳定政策、增长政策和结构政策的取向一致性，确保三大类政策协同发力，才能有效破解当前经济面临的困难。
三是坚定不移深化改革。深化改革有助于为经济高质量发展提供制度保障，通过构建高水平社会主义市场经济体制，可以厘清市场与政府的关系，以市场机制实现资源的高效配置。深化改革还有助于充分发挥宏观政策调控效果，改革能够重塑制度框架与约束，优化市场主体行为，进而为稳定政策、增长政策和结构政策落地生效扫清障碍。
