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4月24日，CMF宏观经济热点问题研讨会（第84期）于线上举行。
本期论坛由中国人民大学一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席杨瑞龙主持，聚焦“我国银发产业高质量发展的机遇、挑战与策略选择”，来自学界、企业界的知名经济学家及行业专家毛振华、郝福庆、党俊武、原新、蔡昉、黄石松联合解析。
论坛第一单元，中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员黄石松代表论坛发布题为《中国银发经济的阶段性特征与发展路径优化》的CMF中国宏观经济专题报告。
报告围绕以下三个方面展开：
一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征
二、中国银发经济发展中存在的突出问题
三、中国银发经济发展的路径优化
一、中国银发经济所处的发展阶段及其特征
1、中国银发经济发展的探索过程
上世纪90年代公办养老机构推行“公建民营”开始，养老服务逐渐向社会化、专业化、市场化方向发展；2013年9月国务院出台《关于加快养老服务业的若干意见》，2013年被视为“养老服务业元年”；2017年全面放开养老服务“放管服”，一度引起社会资本介入养老服务“小高潮”。但由于制度支撑不足、老年人支付能力低等原因，行业发展的矛盾进一步凸显，许多实际问题亟待根本性解决。
2024年1月，国务院办公厅发布了《关于发展银发经济促进老年人福祉的意见》，文件开宗明义，明确了两个核心问题，一是在服务对象上，不仅包括60岁及以上老年人，也包括备老人群；二是在本质属性上，银发经济是一种经济形态，既包括事业也包括产业。同时明确了事业发展的七大领域和产业发展的七大潜力方向，标志着中国银发经济的发展从政策导向上进入新的阶段。
2、中国银发经济发展的周期性特征
2022年在中国人口发展史上具有里程碑意义。一是首次出现人口负增长的拐点，二是整体进入中度老龄化社会，三是出现老年人口队列更替。上世纪60年代出生的人群将进入老年期，带来社会需求变化。展望未来，到2035年前将进入重度老龄化社会，这个进程将只有10年左右时间。
在由中度向重度老龄化演进中，中国银发经济发展将呈现两个鲜明特征：
一是将从“政府主导的事业发展”阶段，转向“事业和产业协同发展”新阶段。事业是基础，事业为产业提供支撑。同时，在事业发展中可以、也必须更多采取市场经济的手段，发挥市场配置资源的基础性作用，提高事业发展的质量和效率。只有实现有为政府和有效市场双轮驱动，政府加强政策引导、规划指导、宏观调控，做好市场监管和服务；政策精准发力，发挥好财政资金的撬动作用，带动社会资本投入；才能充分调动各方面的资源，实现“多元主体参与、老龄化风险递次应对”的格局。
二是将从“以养老服务为主体”的养老产业，转向“养老、为老、享老、备老”多业态新格局。服务对象将从60岁及以上的老年人拓展到“备老”人群；服务内容将从满足老年人的基本养老需求，拓展为满足全体老年人和备老人群的多元化、多样化、多层次需求。
3、中国银发经济发展的结构性特征
一是国际市场空间广阔。根据联合国《2023年世界社会报告》，截止2021年底，全球65岁及以上人口7.61亿，到2050年将增加到16亿。以欧盟为例，研究预测2025年欧盟银发经济总规模有望达到6.4万亿欧元，占欧盟GDP的32%。到2050年，中国老年人口始终占全球近四分之一，但“未富先老”的基本国情决定了银发市场的消费能力偏低、消费层次结构相对低端。我国老龄化发展速度始终快于全球整体水平，也快于高收入国家和中等收入国家，培育壮大银发经济是融入国际国内双循环的必然要求,必须同时布局国际、国内两个市场，赢得全球银发国际分工的主动地位。
图1 全球65岁及以上老年人口发展趋势（数据来源：United Nations, World Population Prospects (2022)）
二是国际竞争态势复杂。银发经济和银发市场已经成为全球经济竞争中的重要战场。我国的优势在于拥有良好的制造业基础，以及完备的产业门类。根据联合国产业分类目录，我国拥有全部41个工业大类、207个工业中类和666各个工业小类，是全球唯一拥有所有工业门类的国家，这能够为银发经济提供强大的产业支撑。日、德等在银发科技、银发制造，美、欧等在生命科学、抗衰老、老年金融等方面有着明显的优势。我国应立足在国际竞争中的比较优势，既大力发展康复辅具、适老化建材等制造业；也要积极参与科技研发与国际市场，抢占新的赛道、获取新的机遇。
三是国内市场需求多元。作为世界上老年人口最多的国家，根据预测，在人均消费水平中等增长速度背景下，2035年我国银发经济规模将达到19.1万亿元，占GDP比重为9.6%。既包括生活照料、康复护理、住宅内部与养老服务相关的基本型、刚性化的服务，还包括文化托育、休闲旅游、康养保健、心理慰藉、社会参与、投资理财等全方位、多样化、发展型的服务。
四是国内市场地区差异性显著。从七普数据看，中国大陆32个省、自治区、直辖市中，除西藏尚未进入老龄化社会外，已有19个省份进入老龄化社会，12个省份进入中度老龄化社会，并且分散于东北、华北和长江流域。老龄化程度最高的辽宁省65岁及以上的人口占比（17.42%）和老龄化程度最低的西藏（5.67%）相差11.75个百分比。
将人均GDP水平和老龄化程度作为两个维度，对我国大陆地区32个省区市进行分类，可以划分成四种类型：
图2 我国各省人口老龄化与经济发展水平
图3 地区经济发展和老龄化的交互类型双重压力型指老龄化程度高、且经济欠发达，比如辽宁省、黑龙江省；双重优势型指老龄化程度低、且经济发展水平高，比如广东省。这四种类型在需求侧（经济发展水平、支付能力等）和供给侧（产业基础、技术支撑、资源条件等）差异化明显。
准确把握银发经济发展转型的时代特征，进一步优化银发经济的发展路径，适时调整政策和工作的重心和节奏，首先就要求科学划分银发产业的业态类型；其次要根据不同的业态特点找准发展中的突出问题；再次要对症下药，精准制定产业扶持政策。
二、中国银发经济发展中存在的突出问题
1、事业与产业不分、产业中的细分业态不清晰
既往研究更多是从人口学、社会学角度来看待问题，以经济理论为基础的有关文献在研究方向和内容上比较发散。基于产业经济学的基本原理和政策工具模型的研究更少。现行适用的政策对银发产业业态分类、发展目标、重点发展的领域和时序安排、业态结构、空间布局等还没有系统的顶层设计。既有分类方法标准不统一、不明确、不全面、不具体，不利于精准制定产业政策。
为此，我们按照以下四个原则：一是立足国际国内两个市场；二是全产业链发展原则；三是多领域均衡发展原则；四是有效竞争原则。以国家统计局《养老产业统计分类（ 2020）》为基础，参照欧盟以及日本的“三位产业链理论”，将我国银发产业划分为三大基本类别：基础性产业、延伸性产业、战略性产业。三者相互补充、互相促进，构成上下游有机衔接的完整产业链条和产业体系。
基础性产业对应的是刚需、基本服务，更多是对应着七大民生领域，但是我们要强调这七大民生领域更需要用市场的手段去推进它，要从政府主导的事业变成事业和产业协同；延伸性产业包括老年人和备老人群的多样化、多元化、个性化的需求；战略性产业就是先导性的，必须参与国际竞争，要占领全球国际地位，形成我们的核心竞争力。这三类目前特征不同，所以内在发展的矛盾和突出的问题不同，未来的导向和要遵循发展的原则、制定政策指导的意见也是不同的。
2、事业发展中的基础性、支撑性制度有待完善
“十四五”时期和今后较长时间，我国将面临财政增收放缓和银发事业发展资金需求刚性增长的双重压力，政策的精准度、针对性还需要进一步加强。首先，基本养老服务制度必须聚焦失能、失智、高龄等重点人群，以社区居家为重点，加快完善社区居家层面的社会化服务体系。其次，现行的医疗保障制度在年轻型人口结构下建立，主要针对急性医疗支出，与老年人慢病管理、多病共存的特征不相适应，应改革完善与疾病谱和健康服务模式相衔接的医疗保障制度。再次，长期护理保险制度对于激发社会需求、提高老年群体的支付能力具有重要意义，我国长期护理保险制度仍处于在49个地区试点的状态，还未能建立覆盖全国的制度保障，应加快推广。此外，现行的标准化体系建设工作与银发经济发展的现实需要相差甚远。
3、基础性产业发展中消费能力不足、产品和服务成本过高
基础性产业是银发产业链中最初始、最急需解决的环节，当前的主要困难在需求侧。老年人支付能力不足和产品及服务成本过高并存，政策缺失导致年人养老“买不起”，为老先备“备不起”。政策错位（津补贴制度等）导致老年人“不想买、等靠要”。如何在老龄化加速、养老消费换挡增速时期解决制约养老消费需求释放的障碍，是从量变到质变的关键，是银发基础性产业健康发展的关键。
4、延伸性产业发展中产品、服务、模式创新不足
延伸性产业需求弹性大，主要短板在供给侧，“有钱买不到服务”。
一是客观需要没有有效转化为现实需求。消费升级需从基础性、生存型逐步提升到发展型、享乐型需求，是个性化消费、场景式消费，需求异质性难以形成规模效应，价格相对高昂、服务标准难以确定。需要通过消费引导、构建展示平台等以唤醒潜在消费。
二是产品和服务、商业模式创新不足。市场提供的一般性生活服务类项目多，老年人急需的整合式、一站式服务少，长期照护、康复护理、心理慰藉等供给不足，结构性供需矛盾随着老龄化、高龄化加快将进一步加剧。专门从事养老科技和智慧养老产品生产制造和提供服务的市场主体不多，针对老年人生理特点和生活需要进行研发生产的产品和服务种类少，康复辅助器具配置、租赁、回收链条不完整，商业模式创新不足。
三是产业链、供应链的整合度不高。社会化分工不充分，以中小企业为主体，以分散生产经营为主，产品与服务单一，没有形成产业规模，难以形成聚集效应。产业链不完整，上下游合作狭窄、合作水平低，支持产业融合、并购重组、产业链协同的产业组织政策缺失。
5、战略性产业发展中科技支撑和金融支持不足
科技支撑不足。目前我国自主研发的老年用品仅2000多种，全球共计6万多种，仅德国就有2万多种（占全球自主研发老年用品的1/3），而我国占比仅3%左右。金融对银发消费拉动不足，对银发投资支持不够。在企业端，融资渠道狭窄、融资规模小，金融产品和金融工具创新不足。产业融资以政府出资、银行贷款、私募资金以及政策性贷款为主，对融资供给体系中风险投资、海内外创业板上市、资产证券化、产业基金等的有效利用不足，构建长效融资供给体系迫在眉睫。在个人端，老龄金融产品较少，产品特色不鲜明，无法真正满足老年人的金融理财需求。
三、中国银发经济发展的路径优化
1、提高事业发展的质量效能，更好支撑产业发展
一是坚持规划引领，引导社会预期。编制银发产业发展专项规划，对业态分类、发展目标、重点领域与发展时序、要素保障等做出系统部署，进一步明确产业组织政策、产业结构政策、产业管理政策、产业发展政策。将银发经济信息发布纳入国民经济统计公报制度中。通过完善银发产业分类和统计指标体系，建立银发经济信息发布制度，将银发经济的规模及增速、对国民经济增长的贡献率、银发产业细分领域的市场规模与结构特征等定期向社会公布。
二是坚持深化改革，提高事业发展的质量和效能。要注重完善养老服务市场机制。进一步推动养老服务价格改革和财政补贴制度改革；扩大政府购买基本养老服务的力度，通过基本养老服务体系的建立，为市场化养老服务树立参照系，并带动银发消费的整体发展。要注重完善养老服务社会参与机制。深化养老服务领域社会组织“放管服”改革，发挥行业协会、公益组织、基金会等的作用；推动养老志愿服务和时间银行机制的发展，为产业发展提供更好的社会支撑。
2、精准制定产业组织政策，充分调动多元主体活力
一是坚持全产业链推进和重点领域突破相结合。基础性产业着力“补短板、强基础、惠民生”，强化事业发展基础，并将更多养老服务内容交由市场提供，实现福利机制、市场机制、社会机制的有机衔接；延伸性产业应通过完善要素市场，深化供需双向改革，激发需求升级换代，实现供需在更高层次中实现动态均衡发展；战略性产业充分运用举国体制优势，全面深化银发科技创新体制改革，主动参与国际交流与分工合作，培育和扶持一批具有国际竞争力的科技型、创新型银发企业。
二是坚持因地制宜、因势利导，发展地方特色银发产业。在指导意见基础上，因地制宜的发挥各个地区、各个地方的能动性，根据地区经济发展和老龄化的四种不同类型，从产业政策角度来制定相关的组织政策、空间布局政策等，解决国土空间规划和银发产业规划有机衔接的问题。中部地区顺应以人为本的新型城镇化，发展老年友好宜居环境建设产业、老年综合服务。欠发达、资源型地区，顺应乡村振兴带来的需求升级，发展“银发 + 休闲农业/文旅/特色食品/康养” 等产业。双重优势地区，要充分利用制造业和数字领域的基础优势，发展“银发+宜居部品制造”、“银发+康复辅具制造”、“银发+智慧医养服务”等产业。
3、精准制定产业发展政策，完善金融支持和科技支撑
一要发挥金融对促进银发消费的作用。推动长期护理保险制度在全国全面实践，并与医疗保障制度改革有机衔接（重度失能）；大力发展具备互助共济性质的长期储蓄功能型商业性养老保险等金融产品（改善型）；加快构建养老保险三支柱改革，大力发展个人养老保险金制度（普惠型）。
二要发挥金融对促进产业融合发展的作用。针对产业分工不充分，产业链整合不充分等问题，应将存量资源的盘活作为一个重点的方向；针对养老产业发展基金发展难、吸引力低等问题，应在国家战略设计明确支持银发产业园区建设、鼓励设立银发产业引导基金等基础上，出台具体政策措施，支持金融机构通过pre-REITs支持银发产业园区建设，以政府资金撬动社会资本加持。
三要发挥金融对促进银发科技创新体系建设的作用。加快实施银发科技兴业战略，围绕各类行业创新的关键问题，用创新的金融产品和金融工具，推动基础研究、产品开发、产业化推广等方面的合作，形成“产、学、研、用”紧密结合的创新链与产业链的融合 ，提升行业核心竞争力。
四要关注科技创新中人才要素的重要性。培养高素质的银发产业服务人才、市场开发人才以及高水平的产品设计开发人才。
4、促进区域协同发展，推动产业集聚和集群发展
在全国范围内形成“产业梯度”格局，城乡一体、产业联动，以“板块效应”带动整体提升。
在都市圈内部，以国土空间规划为牵引，推进社会保障体系一体化建设，推进城乡基础设施和基本公共服务的有机衔接，打破老年福利政策的区域性限制，在养老服务补贴、医疗保险、长期护理保险等方面，实现跨区域政策衔接，重点解决与户籍相关的老年福利待遇异地享受、异地养老服务机构运营补贴计发、老年人能力评估标准和评估结果的运用、护理人员从业资格认证互认互通等问题，推动老年人身份认同、文化认同和在地融入，实现都市圈养老服务体系一体化建设格局。
在都市圈之间，基于人口增减分化的趋势性特征、区域间要素资源的共享互利，运用多种模式开展银发事业与产业发展的区域协同及其治理合作，推广诸如异地养老模式、共同体（联合体）模式、网络模式等合作形式，建立要素资源融合、协同治理的长效机制。
促进中国银发经济的高质量发展，核心要处理好银发经济与宏观经济发展的内在关联、事业和产业协同发展的内在要求。无论地方政府还是企业，都要在资源禀赋条件的基础上，根据细分领域不同的特征和内在的规律把握发展的机遇和挑战，找准切入点，明确发展的重点领域和优先时序，培养核心竞争力和可持续的竞争能力。
让我们共同努力，构建“人人平等、人人共享、活力奔涌”的老龄社会。
论坛第二单元，结合CMF中国宏观经济专题报告，各位专家围绕我国银发产业高质量发展的机遇、挑战与策略选择展开讨论。
中国社科院国家高端智库首席专家蔡昉重点就“老龄化时代的居民消费潜力”展开分析。随着中国人口进入负增长和中度老龄化社会，老年人口的增长速度加快，预计到2034年65岁以上人口比重将超过21%，老年人口接近3亿，占世界同年龄段人口的27%以上。这不仅代表着巨大的人力资源，也预示着一个庞大的市场潜力。因此，研究银发经济要看到人口趋势的变化以及潜在来源。
尽管老龄化带来了消费制约因素，但通过消费需求侧改革，可以释放改革红利，促进经济增长。在创新理论范式和改变政策模式中考虑四个改革重点：一是转变宏观经济政策的主要对象为家庭本位，探索更有针对性的政策工具；二是经济发展方式要有根本性变化，确保居民消费发挥基础性需求贡献；三是建立覆盖全民全生命周期的福利体系；四是改革户籍制度，提高农民工等群体的消费能力和意愿。通过这些措施，可以显著提高居民消费率，释放消费潜力，为中国经济的持续健康发展提供新的动力。
中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席，中诚信国际首席经济学家毛振华从优化资源配置视角，以不同收入为基本出发点，探讨了我国养老健康的供给体系。随着长寿时代的到来，老年人口成为了社会财富的主要拥有者，这为养老产业、金融服务、医疗健康和社会参与等方面带来了新的挑战和机遇。政府应考虑如何将经济产业方面的巨额支出有效投入到老年人产业中，同时强调了在健康领域的投资虽有提升，但与发达国家相比仍有差距。
应对策略应基于不同收入层次进行分类指导。对于低收入群体，国家应加强养老、健康和社会保障的开支和承担能力。中等收入群体应通过社会组织的参与，激发其潜在优势和消费能力。而高收入群体则应考虑社保压力的分流，并通过提供高支付能力的服务产生收入，以支持对低收入群体的投入。进一步提出调整医疗保险体系、提高退休年龄、调动老年人消费潜力等改革建议，并强调了非营利性公益事业的重要性，建议加强监管，确保资金用于医疗养老公益事业的建设。
南开大学经济学院教授、老龄发展战略研究中心主任原新就发展银发经济的人口基础进行了深入讨论。原新指出，中国正从“未富先老”的社会走向“随老而富、随老而备”的阶段，人口转型对国家的经济社会发展提出了更高要求。在人口结构上，老年人口比例不断上升，预计到2054年将达到5.2亿，占总人口的40%以上，中国将成为全球老龄化程度最高的国家之一。人口老龄化不仅是老年人口数量的变化，而是整个人口年龄结构的变化，这对劳动力市场、社会保障体系等都提出了挑战。虽然未来30年劳动力不会短缺，但劳动力稀缺性将增强，同时，老年人口的增长为延迟退休和老年人社会参与提供了机会。
原新进一步探讨了银发经济的潜力和对策。银发经济主要针对50岁以上的准老人和老年人，这一人口群体在2020年已达5亿，预计到2050年将增长至近7亿，占总人口的52%，形成了一个巨大的潜在市场。他分析了不同年代人群的收入和消费能力，认为50年代至70年代出生的人群，作为改革开放后富起来的一代，现在正进入老龄阶段，他们的收入水平和消费能力较强，为银发经济提供了良好的消费市场。随着恩格尔系数的下降，老年人的消费偏好也在变迁，他们有更多的余钱进行其他消费和投资。老年人对医疗和养老服务的需求强烈，国家已经多次提高养老金，但需要防止长寿破产的问题。原新就发展银发经济提出三点主张：解放思想、科学认识老龄化的机遇和挑战，以及主动适应和积极应对。并针对性提出三个对策建议：打造高质量的为老产品和服务供给体系；健全多层次的养老和医疗保障体系；强化要素保障和环境优化的支持体系。
中国老龄科学研究中心副主任党俊武强调了积极应对老龄社会的宏观经济战略问题的重要性。尽管中国在银发经济领域已有十多年的发展历程，但总体状况并不理想。当前面临的主要问题包括老年人用品缺乏知名品牌、老龄服务机构稀缺、政策难以落地、税收问题等。人口老龄化不仅是一个人口问题，更是经济主体结构的重大变动，它将改变宏观经济的走向。预测到2050年，老年人口将占总人口的40%，这将带来巨大的经济挑战。需求结构和供给结构都将发生重大变化，当前面向年轻人口的供给结构需要调整以适应老龄社会的需求，这是宏观经济调整的一个重大问题。
老龄社会的需求是新质生产力发展的底盘，如果新质生产力与老龄社会需求结合，将促进其快速发展。应分阶段做好产业准备，包括银发经济以及产业结构的调整、转型和提升。2042年后，当60后一代进入80岁，老龄化问题将变得更加严重，因此需要提前做好准备。提出抓紧研究出台国家“十五五”和中长期老龄产业规划的建议，强调老龄产业包括老龄文化产业、健康产业、宜居产业、服务产业、制造产业和金融产业六大领域，并预测到2050年老龄产业将吸纳超过1亿的就业潜力。通过顶层设计和中长期规划，到2050年中华民族伟大复兴时，全体公民都能享有健康长寿且有意义的生活。
国家发改委社会司原副司长郝福庆重点围绕要深刻认识发展银发经济的重要意义进行分享。银发经济的发展，不仅是对老年人提供服务和产品的经济活动，它贯穿了生产的全过程，包括衣、食、住、行、用、康、养、文、旅、服等多个方面。银发经济的发展要从产业链、生态圈、产品极和标准系等多个维度来理解和推动，并通过更新观念、拓宽视野、创新思维、抢抓机遇、以人为本、审慎决策来促进其成长。
为了推动银发经济的发展，需要在规划上实施“一老一小”整体实施方案，建立考核评估体系，并进行“十四五”规划中期评估。在政策上，要抓好国办一号文件的落实，优化发展环境，并做好六大要素保障。改革上要统筹保基础、促普惠和活市场，促进供求匹配。创新是推动银发经济发展的关键，我们需要在投融资、发展载体、融合业态以及产品和服务上进行创新，以适应老年人的多层次、多样化需求，推动银发经济的持续发展。
