编者按：如何从根本上解决“财政资金缺口与低效无效沉淀并存”的矛盾？山东省济南市财政局打造的预算绩效管理“济南模式”为我们提供了借鉴：一方面推行预算绩效管理“五方协同花钱共问效”，形成齐抓共管“共治”局面；另一方面，通过刀刃向内“流程再造”，推进预算与绩效一体化融合，实施“三个精准”、“三个挂钩”等“点穴式”预算绩效精准控制手段，消除财政资金运行“梗点”，从源头上“拧紧预算管理的水龙头”，最终实现“沉淀变财力”。
在济南，部门单位申报2020年项目资金预算有了新要求——预算申报时，首先要与事前绩效评估、绩效目标及上年预算执行绩效情况“三个挂钩”，对全部拟申报项目预算进行审核。
这个新要求源于济南市财政局的重大创新举措——用预算绩效“精准控制”措施精准编制部门预算，从源头上拧紧预算管理的水龙头，提高财政资金配置效率和预算执行效率，实现向绩效管理要财力。
济南市副市长郑德雁表示，当前经济下行压力加大，加上实施更大规模的减税降费政策等因素，济南市财政收入增幅将逐渐趋缓。与此同时，全市加快新旧动能转换、重大项目陆续开工建设、济莱区划调整等带来的新增支出不断增多，财政收支矛盾将会更加突出。如何把有限的财政资金用到刀刃上？济南市牢固树立过紧日子思想和开源节流理念，大胆探索，首创预算绩效“五方协同精准联控”机制，以绩效改革为突破口，提出了“向绩效管理要财力”的策略，促进财政高质量运行。
创设三个基本共性绩效指标
长期以来，绩效管理和预算管理“两张皮”现象比较突出，二者没有达到很好的融合。《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）提出，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，并要求各级财政部门建立共性绩效指标框架。
为落实这一要求，济南市财政局坚持预算与绩效管理一体化的理念，在实施“预算绩效精准控制”过程中，以把绩效融于预算作为根本出发点，致力于精准预算。
“财政资金使用绩效的高低首先取决于预算执行效率的高低。我们坚持问题导向，为确保预算编细编实编准，加快预算执行进度，防止资金闲置沉淀，创新性地将提高预算执行效率‘目标化’‘制度化’‘信息化’，率先设定预算执行进度、预算支出率、预算到项目率3个反映预算执行效率的基本共性绩效指标，纳入预算绩效精准控制机制，编入预算编制软件系统，进而将预算绩效目标合理分解为预算执行效率共性指标和项目绩效指标两大类，解决当前突出的预算执行效率不高难题。”济南市财政局局长刘大坤告诉记者。
上述三个共性指标已编入2019年部门预算，在全市446个预算单位1500多个项目实现全覆盖，涉及部门预算专项资金约600亿元。目前，2020年部门预算编制和2020—2022三年财政支出规划正在编制中，进一步完善绩效目标全覆盖机制。
记者在一份2020年某基础设施建设项目预算申报表中看到，该项目预算为15100万元，预算执行进度显示：计划4月份支出30%，计4530万元，8月份累计支出70%，计10570万元，10—11月份累计支出100%，计15100万元；预计年度预算支出率为100%。
“预算编制和执行不精准是项目资金沉淀的根本原因。”济南市财政局预算处处长王鲁飞在接受记者采访时表示，“基于此，我们将三个基本共性指标管理作为预算绩效管理的起点和重点，其中，预算执行进度考量项目预算的执行过程，预算支出率考量年度执行的最终结果。部门和单位在预算编制和执行中，要一体化统筹设定基本共性指标，据此合理编报项目预算，并落实到资金支出中；财政部门严格审核项目预算及共性绩效指标，并加强绩效跟踪监控，切实做到‘花钱必问效，无效必问责’。”
济南市财政局副局长周之勇认为，设定三个共性指标是加强预算管理的手段，以“零化沉淀”为目标，倒逼部门单位精准编制预算，合理申报资金量、科学制定资金支出计划，真正实现项目预算“单位编报有规范、财政审核有标准、运行监控有指标、预算挂钩有依据”。
政策和项目预算编制“三个挂钩”
为了将《意见》提出的“建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制”落到实处，济南市首创了政策和项目预算安排与事前绩效评估、绩效目标及上年预算执行绩效情况“三个挂钩”机制，以期实现预算精准编制。
一是预算编制与事前绩效评估结果挂钩，精准安排项目预算。王鲁飞介绍，去年编制2019年部门预算时，济南市在全省率先开展了产业政策、城建预算、教育、文物、农林水利等领域88个政策和项目事前绩效评估，共涉及预算金额66.2亿元，审减21.3亿元，审减率32.1%，评估结果已与预算安排挂钩。
二是预算安排与预算绩效目标挂钩。主要根据设定的预算执行进度、预算到项目率、预算支出率共性指标等，再对安排的项目预算进行精准审核。负责汇总编制2019年城建预算的济南市住房和城乡建设局财务处副处长刘兴光举例说，某基础设施建设项目上报资金计划9亿元，经聘请第三方开展事前绩效评估，审核项目资金总需求为6.2亿元。该项目建设期为3年，2018年已安排1.1亿元，初步审核2019年实际资金需求2.4亿元。首先根据设定2019年项目预算执行进度目标进行审核：计划4月份支出30%，计7200万元，8月份累计60%，计14400万元，10月份累计支出70%，计16800万元，12月份累计支出90%，共计支出2.16亿元，确定还有2400万元将无法支出，因此审定2019年该项目预算合理金额为2.16亿元，审减的2400万元将申报列入财政三年规划2020年项目预算中。在此基础上，再与预算支出率挂钩审核。根据建设工程款支付程序和规律等审核，原计划12月份支出的20%，计4800万元，实际将无法形成支出，因而再审定2019年项目预算应该申报的合理金额为1.68亿元，再审减的4800万元将申报列入财政三年规划2020年项目预算中。
三是预算安排与上年预算执行绩效挂钩，对绩效好的政策、项目优先保障，对低效、无效资金一律削减或取消，硬化预算和绩效约束，拧紧预算管理的“水龙头”，从源头防控资金沉淀的产生。具体来说，对绩效评价结果较差的压缩预算规模10%。仍以上述项目为例，截至2018年9月底，该项目当年安排的1.1亿元实际支出62.3%，计0.69亿元，预计年底累计支出85%，计0.94亿元，年底约15%，计1600万元将无法形成支出。“这样，该项目资金预算绩效评价结果将在优良以下，按规定下年预算应再压减10%，因此，再审定2019年该项目预算应该申报的合理金额为1.51亿元，同时，再审减的1680万元将申报列入财政三年规划2020年项目预算中。”济南市财政局绩效处处长尹树莉介绍，济南市对市级预算500万元以上的313个项目支出开展了绩效自评，在此基础上，选取了27个资金额在1000万元以上的重点项目开展财政重点绩效评价。自评和评价结果已作为2019年预算编制的依据。
周之勇表示，通过与事前绩效评估结果挂钩，审核明年项目实际需求金额；通过与预算执行进度、预算支出率等共性绩效指标挂钩，再审核明年项目需求金额中能够实际支出的金额；通过与上年预算执行绩效情况挂钩，审定最终拟安排金额，实现预算精准编制，提前剔除不实和花不出去的钱，从源头防止沉淀资金的产生，同时，利于部门单位下年度加快支出进度，提高绩效评价成绩，更好地取得财政资金的支持。
“往年在编制年度城建预算时，各单位提报项目预算都没有进行事前绩效评估，因此，申报金额往往与项目实际需求有较大脱节，易造成资金低效无效闲置。实行事前绩效评估后，按照评估审定的需求安排项目预算，既能最大可能地降低花不出去的风险，又能更多地安排项目，并且有利于加快资金支出进度，切实提高资金使用效益。”济南市住建局副局长陈红说。
刘大坤表示，目前正在编制的2020年部门预算，将实现所有政策和项目资金预算编制“三个挂钩”全覆盖，可有效防控财政资金低效无效沉淀，增加可用财力，力求解决“财政资金缺口与低效无效闲置并存”的突出矛盾，积极打造科学有效的预算绩效管理“济南模式”。
实施跟踪监控问效
为有效提高预算执行效率，济南市在预算执行环节遵循“零化沉淀”理念，建立“项目绩效跟踪评估+支出进度和资金沉淀预警整改+动态精准清理”机制，加强对绩效运行情况的监控管理，动态掌握政策和项目进展，及时采取有针对性的措施加以整改。
王鲁飞介绍，济南市财政部门逐笔严格按项目实施进度和绩效情况实行精准拨款，尤其对1000万元以上的工程建设项目资金，会同主管部门进行实地核查，防止资金闲置沉淀；通过跟踪评估，对未达到支出进度等绩效目标的项目，及时预警，通报部门单位进行整改，督促加快支出进度，对问题严重或整改不到位的予以暂缓或停止预算拨款直至收回已拨资金；对预计年底无法支出的项目资金及时予以精准清理收回，用于全市重点项目，精准盘活沉淀资金，有效增加可用财力，从而倒逼部门单位实现项目早立项、早开工，加快项目建设进度和资金支出进度，提高预算执行效率和财政资金使用绩效，真正将政府的绩效管理理念和要求精准有效地传导到“最后一公里”。
在这方面有很多实例，如某环保污染治理补助项目，今年年初预算安排2500万元，截至今年7月底实际到位600万元，资金到位率24%，实际支出为0，未达到支出进度等绩效目标。有关部门通过对该项目资金绩效跟踪监控了解到，经过连续3年的政策补助，绝大多数参建企业环保污染治理意识显著提高，项目建设过程中能够严格落实环保治理各项措施，故该补助资金已不需要再支出，因此，经过跟踪评估论证，及时取消了年初该项目预算计划2500万元，并将已到位资金600万元收回。
推进“花钱共问效”
预算绩效管理是一项综合性系统性工程，单单依靠财政部门一方的力量，难以达到理想效果。
济南市率先建立健全党委领导下，人大、纪检监察、组织部、财政、审计等协调配合的“五方协同精准联控”工作保障机制，形成齐抓共管共治工作合力，在“花钱必问效”基础上，更加强化一个“共”字，实施“花钱共问效”，推进建立所有部门单位和全社会“共问效”机制体系，真正实现无缝隙、全覆盖的“阳光绩效监控”，让绩效工作更加有效。
——明确工作职责。市人大重点审查监督支出预算、政策和项目实施效果；市纪检监察部门通过巡察和专项监督，促进预算绩效管理工作的全面落实；市委组织部门将预算绩效指标纳入全市经济社会发展综合考核和干部政绩考核体系；市财政部门负责指导各部门单位开展预算绩效管理工作，对实施情况进行督导考核；市审计部门依法对预算绩效管理情况开展审计监督，并将预算绩效管理情况纳入领导干部经济责任审计范围。
——建立联席会议制度。由分管市领导牵头，在市财政局设立办公室，定期调度、通报工作开展情况，研究部署推进相关工作。
——搭建信息共享平台。联网统筹使用市人大预算联网监督系统、市纪检监察系统监督体系、市委组织部政府绩效考评体系、市财政管理信息平台、市审计监督体系等绩效信息资源，打造动态协同绩效管理“专网平台”，实现信息共享。
济南市人大常委会预算工作室副主任朱贺之接受记者采访时说：“‘五方协同精准联控’有利于强化监督效果，形成工作合力，确保绩效管理工作取得实质性进展。”
“借助预算联网监督系统平台，形成多角度预算绩效监督局面，全面推进绩效管理；通过预算联网监督系统平台跟踪监控重大政策和项目预算执行，及时反馈、督促、推动财政部门及相关预算单位对相关政策和项目进行调整，切实提高政策和项目实施成效。”朱贺之说。
他表示，从实施情况来看，效果非常好。例如，2018年对已连续实施近5年的中小微企业融资费用财政补贴政策进行了绩效跟踪评估评价和论证，得出该政策可以继续执行的结论，并提出政策执行中存在的问题，相应采取了缩短审批链条、下移资金分配权等提升资金使用效益的措施，重新出台了升级版的政策。该政策2019年度继续实施，根据实际需求，预算安排增加了两倍。经审核，2019年符合补贴政策要求的中小微企业约1991户，比上年增加550户，预计将撬动银行贷款177.5亿元，有效地支持了降低中小微企业融资成本，为中小微企业营造了良好的融资环境。
哪里有改革，哪里就有新局面。尹树莉介绍，为了尽快将改革措施落地，今年9—10月，济南市财政局连续举办了7期预算绩效专题业务培训班，对750个部门单位的财务处室、业务处室负责人和具体工作人员，共计1784人进行了培训，让大家熟悉并掌握预算绩效管理的理念、具体业务和实际操作方法，有效提高了预算绩效管理工作质量。
刘大坤告诉记者，1—9月，济南市财政收入增幅呈逐月回落态势，同时，市、区县必保的刚性支出有增无减，各级财政“紧平衡”将成为常态。“因此，我们向绩效要财力，有效防控、盘活沉淀资金，确保花好每一笔、每一分钱。”他说。
来源：中国财经报
记者：李忠峰
编辑：刘彬
