编者按
11月8日，十四届全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。除了这6万亿元，财政部部长蓝佛安表示，从2024年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
三项政策协同发力，将释放什么样的政策效应？如何理解我国化债工作思路发生的根本转变？一揽子政策实施后，如何防止新增隐性债务？未来财政政策应当如何继续加力？本报特邀相关专家学者围绕“化债政策‘三箭齐发’ 为地方发展减负担增动能”进行讨论。
主持人
本报记者 张思楠
嘉宾（以姓氏笔画为序）：
对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授 毛 捷
中央财经大学财政税务学院教授 白彦锋
中国社会科学院大学教授 吉富星
粤开证券首席经济学家、研究院院长 罗志恒
助力地方政府“轻装上阵”
记者：一揽子化债举措将直接增加地方化债资源10万亿元。您认为，此次打出的地方化债“组合拳”能够释放什么样的政策效应？
毛捷：
稳妥处置存量隐性债务一直是防范化解地方债务风险的重点工作。上海、广东和北京等经济发达地区依托雄厚财力，实现了存量隐性债务清零，为“开好前门、堵严后门”、规范地方政府债务融资发挥了示范作用。但一些地区财力有限，依靠自有财力较难兼顾发展和化债。从这次地方化债 “组合拳”的内容来看，一方面是提高地方政府债务限额置换隐性债务，连续3年共计6万亿元；另一方面，从2024年开始连续5年，每年从新增专项债里拿出8000亿元专门用于化债。这些政策不仅能够降低地方债务偿还压力，守好不发生系统性风险的底线，还有助于地方“轻装上阵”，用宝贵的财力更好地支持当地经济社会发展，并为进一步规范地方政府投融资体制机制提供相对宽松的环境。
白彦锋：
首先，有助于提高地方财政规范化、法治化、阳光化运作水平，推进地方财政可持续发展。本次债务置换，是按照现代财政建设需要进行的法治化、制度化操作。一是将游走在法定债务之外的隐性债务置换为法定地方政府债务限额之内的地方专项债，有助于提高地方财政规范化、法治化、阳光化的运作水平，不断提高现代财政治理能力和水平。二是在国内外市场利率水平不断走低的背景下，地方政府债务置换有助于降低地方财政融资成本，推进地方财政可持续发展。同时，鉴于我国地方经济发展规模和水平不断提升、地方发展融资需求持续提高，也确有随着社会经济发展不断提升地方政府债务限额的必要性和可行性，以实现财政经济之间的良性循环。叠加新增地方政府债务限额等一揽子政策，地方财政减负后，可以腾出更多财力用于改善民生、发展新质生产力、进行现代经济布局、推进高质量发展和全国统一大市场建设。随着未来经济的不断发展，我国财政经济的可持续发展水平也将进一步提升。三是债务置换并未突破“中央不兜底”等底线，遏制新增隐性债务滋生的机制也将更加健全，未来我国地方债务管理的科学化、规范化水平也将不断提升。
其次，有助于提高财政货币政策的协同水平。当前市场利率水平较低，提高地方政府债务限额和地方政府专项债置换不会对市场投资产生较大“挤出效应”。同时，考虑到我国近年来居民储蓄水平较高，市场和居民对于相对安全、收益更加丰厚的债券等投资品种的需求都很高。提高地方政府债务限额和进行地方政府专项债置换，有助于提高财政货币政策的协同水平，满足居民和市场多样化的投资需求，提高金融资源在全社会不同地区、不同时段之间的配置效率。此外，考虑到近年来我国市场利率水平较低，同时粮食等农产品连年丰收、能源等大宗商品价格保持低位，本次政策造成通货膨胀的概率较低。
最后，有助于促进财政经济良性循环、螺旋上升的向好、向上趋势逐步稳固。就这一揽子政策对市场的影响来看，一是可以提升我国地方财政规范化、法治化、现代化的运行水平，促进积极的财政政策提质增效。二是可以为市场提供更多“真金白银”的购买力，增加消费品以旧换新的品种和规模，促进房地产市场健康可持续发展，助力新的房地产开发模式加快构建。三是有助于增强市场信心、改善投资者对未来的预期，发挥好财政资金“四两拨千斤”的放大和带动作用。从近期金融市场、房地产市场的运行信号来看，市场运行的积极信号不断显现，财政经济良性循环、螺旋上升的向好、向上趋势逐步稳固。
吉富星：
此次置换存量隐性债务政策将形成积极的政策效应，对面临财政紧平衡、“三保”和发展压力的地方政府而言，是一场“及时雨”，同时也给市场传递了积极信号，预计对市场预期和宏观经济都将产生积极外溢、促进影响。
一是缓释地方当期化债压力、减少利息支出，有助于降低地方政府流动性风险和财政压力，也会在一定程度上缓解融资平台债务风险。
二是腾挪出的财力有助于地方更好兜牢“三保”底线，进一步惠民生、促发展，尤其是可以更大力度地支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长。
三是债务置换在一定程度上打破了债务拖欠链条、畅通了经济循环，有助于改善金融机构、企业现金流及其预期。
四是一揽子化债举措有利于提高金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。
罗志恒：
此次债务置换举措意义重大，主要体现在以下四个方面：
一是债务置换实现了隐性债务显性化，债务更加公开透明规范，地方债务的存在形态从显性和隐性并存的“双轨”管理全部转向以显性债务为主，这本身就是一个降低风险的过程，同时有利于监管部门更准确地评估风险并采取精准举措。这是近年来财政部门首次公开披露隐性债务的绝对规模，而对隐性债务规模的准确摸底是化解风险的基础，将这样的一个数据对市场和国内外社会公布，可以澄清很多认识误区并减少测算误差，让国际社会和国内民众对中国政府债务风险和财政空间有更科学的判断和评估，社会预期也将更加稳定。长期来看，如果缺乏这方面的数据公开，高估隐性债务规模容易夸大风险进而影响更大力度政策出台。
二是以利率更低、周期更长的政府债券置换举债成本高、周期短的隐性债务，5年累计可节约6000亿元左右。以时间换空间，债务置换的过程也是降低风险的过程，体现了化债的本质是化解风险。
三是债务置换减轻了地方政府化债的压力，地方政府能腾出更多的财力和精力用于发展经济，提供公共服务、支持科技创新和促进消费。
四是地方政府在减轻包袱“轻装上阵”后，行为和预期将发生变化，从短期转向中长期，从当前的化债和做好“三保”工作转向谋划经济发展和税基重塑。同时，有利于地方政府更好地落实减税降费政策，部分地区“乱罚款、乱收费”等现象也将得以明显缓解乃至杜绝，有利于改善营商环境。
综上所述，虽然看上去只是一次债务置换，债务余额没有增加，却极大地激发了地方政府发展经济、改善民生的能力和积极性，这恰恰是改革开放40多年来我国经济增长的重要秘诀——重视对地方政府行为的激励效应。我国地方政府从应急状态回归常态谋发展，将与市场“无形之手”一道推动中国经济持续回升向好。
从“化债中发展”转向“发展中化债”
记者：从此次出台的一揽子化债举措来看，我国化债工作思路发生了哪些转变？
罗志恒：
这次债务置换措施除了规模超预期外，财政和化债工作思路的重大转变必须引起高度关注，因为思路和理念的改变会影响政府行为、政策方向以及力度和节奏的变化。从过去的应急处置向现在的主动化解转变；从点状式排雷向整体性除险转变；从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变；从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变，意味着我国化债工作思路从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风险，即从“化债中发展”转向“发展中化债”。
这四个工作思路的变化不仅仅体现在化债方面，也适用于整体的财政政策——实事求是、因时因势调整，解决当下的主要矛盾是政策核心。当前，内外部不确定性明显上升，这要求政策必须是动态、灵活、抓主要矛盾的。经济面临下行压力时，政策的力度就要进一步加大，满足、符合乃至引导市场预期，走在预期前面，这个转变更加重要。
重大思路的调整意味着下阶段财政政策将把稳增长和促发展置于更高的地位，支持高质量发展的政策力度以及逆周期调节的能力将进一步增强。在当前经济形势下，财政政策可以发挥更大作用，货币政策主要起配合的作用。当然，具体力度需要考虑到未来不确定性、外部冲击（特朗普加征关税、科技打压及减税政策对中国的影响）和财政可持续性等因素。
毛捷：
此次大规模债务置换体现了我国地方债务化解工作的思路发生了根本性转变。2018年以来，各地积极开展隐性债务风险化解，但主要方式还是在少数经济发达地区和一部分建制县开展隐性债务化解和清零工作，且不乏债务化解工作与地区经济社会发展相互掣肘的情况，呈现出应急性、点状式、片面化等特点。而且，隐性债务既没有公开具体规模，也未纳入负债率等债务风险指标的测算中。而此次大规模债务置换则体现出主动化解、整体除险、兼顾发展的特点，并公开了隐性债务规模，这既有利于化解存量隐性债务，也有助于社会各界对我国政府债务整体水平有更全面和准确的认识。
吉富星：
当前一些地区隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方可用财力。在这样的背景下，实施一次大规模债务置换措施，意味着我们的化债工作思路作出根本转变：
一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变。此次化债不是被动等地方政府出现风险以后再去采取措施，而是向事前“防患于未然”延伸，无需地方申报，着眼于今后几年，致力于主动、有序、平稳化债。
二是从点状式“排雷”向整体性“除险”转变。此次化债形成了规模最大、覆盖面最广的一揽子化债方案，从以往重点关注高风险地区延伸到所有地区；从以往建制区县化债试点等扩展到各级政府、所有隐性债务，这种整体性安排有助于避免“按下葫芦浮起瓢”，有利于全面“排雷除爆”。
三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变。化债使隐性债务显性化，其中债务透明、做好绩效管理是防范风险最重要的基础。此次化债举措将隐性债务规模公开化是构建债务新监管格局的重要起点，有助于建立起全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制。
四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。推动地方政府的发力点从化债、化险转移到发展经济和提供公共服务上来，从应急状态回归常态谋发展，通过发展从根本上解决风险，有助于建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。
统筹兼顾“防风险、促发展、建机制”
记者：此次出台的10万亿元化债举措应当如何落实？在防止新增隐性债务方面，您有哪些建议？
吉富星：
隐性债务化债要防止“一边化债、一边新增”，因此债务治理的核心是建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制、构建防范化解地方债务风险的长效机制，统筹兼顾“防风险、促发展、建机制”。一是在推动体制机制配套改革的基础上“开好、开大前门”，尤其是要加大中央债务杠杆与上移事权改革并举，适当扩大政府赤字和债务规模，切实减轻地方政府尤其是基层政府支出压力。二是进一步优化财政、金融体制和地方政绩考核机制，完善政府债务监测和中长期预算，硬化预算约束和绩效管理约束。同时，转变地方发展理念、量力而行搞建设，督促地方依法合规投资项目，坚决堵住违法违规举债的途径，压减低效支出、减弱投资冲动。三是剥离融资平台替政府融资功能和信用关联，加强公司综合治理，力争2027年左右完成转型工作，真正实现市场化运营。四是健全信息共享和监管协同机制，加强涵盖法定债务、隐性债务、平台债务等在内的大口径债务合并监管和风险监测预警，采取风险预警、提级审批等方式遏制地方违规举债或过快债务增长。五是持续保持高压监管态势，加强地方政府、金融、企业多方问责机制，建立责任倒查、终身责任追究机制。
毛捷：
10万亿元的化债限额如何落地很有讲究。财政部部长蓝佛安日前在新闻发布会中提到的“一揽子”“综合性”“靶向性”等三点要求非常重要。一方面，债务置换短期内会影响一些地区的债务率，这些地区“开好前门”的难度可能会随之增大，应适当调整优化债务率指标管理办法，保证债务化解和债务管理的政策取向一致性。另一方面，债务置换工作要和地方融资平台公司改革转型协同配合，地方融资平台公司要加快剥离政府融资职能，切实“堵严后门”。
罗志恒：
拉长债务到期时间、降低债务成本只是治标之策，目的在于缓解流动性风险，腾出发展时间和空间，关键还是要提高债务使用效率，加强债务管理、完善问责制度，否则债务置换腾出的时间、空间将再度被浪费。在债务管理方面，应当明确举债权限与程序、强化债务限额和投向监管、建立风险预警和应急处置机制等，以保证债务管理的规范性与有效性。在问责制度方面，对于政绩观扭曲以及决策失误引发的无效投资和债务风险扩大，要坚决问责，如果是宏观环境、财政体制和偶然因素导致的，要落实好“三个区分开来”和尽职免责制度，进一步细化尽职免责范围。
长期来看，要从根本上解决地方债务问题，还要从财政体制、债务预算管理和城投转型三个维度出发抑制地方隐性债务的产生。一是在财政体制方面，稳定宏观税负、厘清政府与市场边界、上收中央事权和支出责任、对人口流出的区县进行机构合并等。二是在债务预算制度方面，加强地方政府债务管理，建立债务与资本预算。建立健全债务风险预警和防控机制，严格控制新增债务规模，确保债务规模与经济发展水平相适应。同时，要加强财政纪律、加大监管力度，防止地方政府违规举债、变相举债等行为的发生。当前我国债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，债务约束力不足，有必要建立起债务预算和资本预算。资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的“升级版”。三是加快城投转型。未来，应加快城投公司市场化转型步伐，推动其向市场化、专业化、规范化的方向发展。通过引入社会资本、优化公司治理结构、提升运营效率等方式，增强城投公司的自我造血能力和市场竞争力，从而降低对地方政府的依赖。
综上所述，化债、化险很难毕其功于一役，久久为功、建章立制更为重要。下阶段，要加强对地方化债资金使用情况的监测，还要从厘清政府与市场边界进而确定政府规模、上收中央事权和支出责任、稳定宏观税负、建立资本与债务预算、推动城投平台转型等方面发力，从根本上防范债务风险问题。
加大释放政策组合式效应
记者：一揽子化债举措实施后，下一步财政政策应当如何继续加力？
罗志恒：
明年的财政政策力度值得期待。明确了力度，就需要考虑采用何种财政工具组合以及如何更好地使用财政资金。首先，财政政策可以考虑盯住支出增速目标，真正做到逆周期调节。其次，在经济下行期，财政政策应该更多采用支出政策，而非收入端的减税降费政策。财政支出将转化为企业收入、居民收入，扩大支出可以直接带动总需求增加；而大规模减税降费在信心和预期有限的情况下对消费和投资的提振作用有限，反而可能降低宏观税负、推升政府债务。收入政策应主要用于支持科技创新和中小微企业。最后，优化支出结构，财政政策的重点从投资为主转向投资和消费并重，提高对消费的支持力度。一方面提高居民消费能力，包括增加转移支付等，另一方面可以通过提高民生支出比重提高居民消费意愿。当然，要防止走向“不要投资、只要消费”的极端，同时要看到财政政策的调整还需要一个过程。
吉富星：
当前，中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间，积极谋划下一步的财政政策，要较大幅度提高增量财政资金，加大释放政策结构性、组合式效应。一是适当加大赤字率。二是可考虑在原有基础上较大规模增加超长期特别国债发行规模，适当扩大专项债券发行规模。考虑到地方政府专项债中部分用于化债，可适当放宽其投向、资本金领域及比例要求。三是为支持房地产健康发展，可以出台房地产税收优惠政策，加快推动专项债券回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房等。四是发行特别国债补充国有大型商业银行核心一级资本，也可考虑继续将专项债用于中小银行资本金，增强银行防风险和服务实体经济能力。五是加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模。六是加大中央和地方转移支付规模、加强对科技创新、民生、消费等重点领域的力度。七是创新财政支出方式，积极利用好财政奖补资金、财政贴息、政府性融资担保、引导基金等工具，发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，优化支出结构，加强绩效管理。
中国政府债务水平不高
记者：如何评价当前中国政府债务水平？
毛捷：
2023年末，我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%，而二十国集团（G20）国家平均政府负债率为118.2%。这样算来，中国政府债务水平仅为G20国家平均水平的六成左右，政府债务水平并不高。
吉富星：
中国政府债务水平不高，政府债务风险可控，仍具有较大举债空间，具体可以从以下四个方面来看：
一是从学术角度的债务可持续性来看，并不存在统一的债务警戒线，政府债务规模取决于各国具体情况，并随着政府行为、货币政策、市场反应以及增长前景的变化而变化。债务可持续的关键是形成财政正反馈效应，核心是关注经济增长、利率、财政盈余等变量的关联。《欧洲联盟条约》（又称《马斯特里赫特条约》）的财政收敛标准是不科学的，参与签订该条约的主要大国负债率均超过60%。因此，我国没有必要担忧赤字率、负债率。据初步测算，我国财政承受能力较强，当前债务远未达到债务上限。债务可持续的核心在于保持较快经济增长、较低利率，避免杠杆过快增长。
二是与国际负债率相比，2023年末我国政府负债率为67.5%，低于主要经济体和主要新兴市场国家。其中，G20国家政府负债率为118.2%，七国集团（G7）国家为123.4%，欧元区也达到了87.8%。主要经济体中，除了德国为62.7%外，美、英、法、意、加等发达经济体均超过100%，日本则达到249.7%；新兴经济体平均负债率为69.4%，巴西、印度政府负债率都超过了80%。
三是从债务资产和效率看，我国政府债务主要用于资本性支出，形成了大量有效资产，一方面可以持续支撑经济发展，另一方面部分资产本身能产生经营性现金流，这有助于债务风险收敛。
四是从债务结构、流动性来看，通过置换等显性化举措，目前我国政府债务的期限、成本、持有结构等进一步优化，缓释了风险。
综上所述，我国债务风险可控且较低，尤其是中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。
罗志恒：
中国政府债务水平在国际上处于中等偏低水平，不必过于恐惧地方债务规模，中国财政政策的空间还比较大。从地方政府视角来看，债务规模大、风险大，但从全国视角来看，债务风险是可控的，主要基于以下几方面原因：一是中央政府杠杆率偏低、中央举债空间大，中央和地方加总后的政府负债率低于国际主要经济体水平。二是我国政府债务主要是内债，受外部市场的冲击较小。三是我国是公有制国家，拥有的国有资产资源较西方经济体更多，相对而言能够支持更大规模的债务。四是我国过去债务和投资的效率虽然下降，但还是形成了大量资产，需要加强管理并盘活这部分资产。
编辑：傅博
