如何理解“地方财政可持续”?

如何理解“地方财政可持续”?
2019年01月03日 08:09 格隆汇

作者:长江宏观固收赵伟团队

来源:长江宏观固收

报告摘要

加大转移支付和专项债规模、启用结余资金等,有助于地方财政打开空间

稳增长加码背景下,全国财政工作会议重点提及“确保地方财政可持续”,引发市场对2019年地方财政发力空间的关注。近年来,社保民生类“刚性支出”占地方财政比重明显提升,叠加债务压力的持续增加,对地方财政发力空间形成一定约束。当前稳增长加码的背景下,全国财政工作会议将“确保地方财政可持续”列为2019年十大重点任务之一,引发市场对地方财政发力空间的关注。

2019年,确保地方财政可持续,或通过中央加大转移支付、启用地方结余资金、增加地方专项债、预算外资金加大支持等途径实现。预算内层面,通过加大中央财政对地方的转移支付、启用超过9500亿元的地方财政结余资金、增加地方政府专项债规模等方式,或有助于地方财政打开空间;预算外层面,城投债、政策性金融债和PSL等广义财政资金,或有助于打破地方财政发力的“天花板”。

中长期来看,实现地方财政的可持续增长,归根结底在于深化财税体制改革,需要围绕平衡央地收支、扩大地方收入来源、严控债务风险等目标,持续发力。在地方隐性债务问题较为突出的背景下,即使采用大规模的政府性投资工具托底经济,也必须在合理划分地方政府支出责任、保证地方政府预算硬约束的基础上进行。深化财税体制领域改革,是实现地方财政长期可持续增长的关键。

风险提示:

1. 宏观经济或监管政策出现大幅调整;

2. 海外经济政策层面出现黑天鹅事件。

报告正文

如何理解“地方财政可持续”?

事件:2018年12月27日至28日,全国财政工作会议在北京召开。会议明确,2019年“积极的财政政策要加力提效”、“加大对重点领域支持力度”等,并提出支持打好三大攻坚战、促进区域协调发展、贯彻实施乡村振兴战略等十大任务。其中,“确保地方财政可持续”也被列为重点任务之一。

(资料来源:财政部)

点评:

稳增长加码背景下,全国财政工作会议重点提及“确保地方财政可持续”,引发市场对2019年地方财政发力空间的关注。全国财政工作会议将“确保地方财政可持续”列为2019年十大重点任务之一,要求中央财政加大对地方转移支付和县级财力保障力度,并监督指导化解地方债务风险。2016年以来,“财政可持续”相关表述,多与加强地方政府债务管理有关;在当前政策维稳持续加码背景下,着重强调“确保地方财政可持续”,引发市场对2019年地方财政是否具备足够发力空间的关注。

近年来,社保民生类等“刚性支出”占地方财政比重明显提升,叠加债务压力的持续增加,对地方财政发力空间形成一定约束。从央地财政支出结构来看,社保民生和基建类财政支出,主要由地方财政承担;其中,社保民生类“刚性支出”,占地方财政支出比重持续提升、当前已超过43%,或对地方财政支持基建力度,产生一定程度的影响。此外,2009年“一揽子”计划实施以来,政府部门杠杆率已由30%以下提升至接近50%水平,在当前“防风险”政策背景下,也会使得地方维稳空间受到债务压力的部分约束。

近年来,地方财政仍保持相对较高增速,很大程度上来自于中央财政转移支付的“补贴”支持。为平衡不同地区发展、保障地方政府公共服务水平,中央财政通过转移支付和税收返还的形式,对地方财政进行不同程度的“补贴”;2017年,中央对地方的转移支付和税收返还超过6.5万亿元,占地方一般财政总收入比重超过40%。其中,一般性转移支付资金占比超过60%,主要用于重点保障财政困难地区、实现区域均衡发展;剩余的专项转移支付,主要投向农村建设、社会保障、环境保护、教育等领域。

2019年,考虑到政策维稳或将转向中央层面主导,中央财政通过加大转移支付力度,可以对地方财政形成一定支持。当前,央地债务结构存在明显分化,地方政府杠杆率由2008年的10.0%,大幅提升至当前的30.7%;中央杠杆率则较为平稳,长期保持在15%左右的较低水平,这使得本轮维稳或将更多由中央层面主导。通过提升中央赤字规模等方式,有利于中央财政空间的打开;除了在中央层面加大对水利、铁路等基建类项目支持外,还可能通过加强中央转移支付的方式,对财政困难地区进行一定程度的支持。

此外,地方财政自身结余资金还有超过9500亿元余额,通过启用财政结余资金,也能够打开部分空间。2011年之前,我国地方财政收支多表现为净结余,地方财政“蓄水池”规模不断扩大;2011年后,地方财政支出加速扩张,一般财政“赤字”情况较为常见,但通过加大政府性基金预算、国有资本经营预算等其他预算内资金的调入,地方财政结余资金规模总体较为稳定。截至2017年底,地方财政结余资金余额超过9500亿元,占全部预算内财政结余资金超过2/3,仍有进一步支持地方财政发力的空间。

除了一般财政外,通过增加地方政府专项债规模,或有助于地方政府性基金部分对冲土地出让收入下滑的压力。政府性基金占预算内支出比重超过20%,是我国预算内财政的重要补充;其中,国有土地使用权出让收入占比超过80%,是地方政府性基金收入最主要的资金来源。本次全国财政工作会议明确指出,2019年将“较大幅度增加地方政府专项债券规模”(2018年为1.35万亿元),预计全年专项债规模有望进一步提升,有助于部分对冲土地出让收入可能的下滑压力。

除了预算内资金,以城投债为代表的部分预算外资金,也是地方政府基建投资的重要融资渠道。2018年4季度,伴随政策维稳的持续加码,单月城投债净融资规模连续回升,明显有别于此前两年4季度净融资规模连续回落态势。2018年全年,城投债净融资超过5900亿元,高于2017年的4952亿元;结构来看,省及省会级城投债的发行规模,显著高于市县级,城投债融资已出现结构性修复,2019年净融资规模有望进一步提升。此外,政策性金融债和PSL等预算外资金,也可能对地方基建投融资形成一定支持。

当前,中央已经提前下达超过1.8万亿元中央转移支付资金额度,以及1.39万亿元地方债新增限额,1季度即可开始启用,有利于地方政府落实1季度投资安排。去年10月以来,财政部密集发文,提前下达2019年均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等超过10项转移支付资金额度,总计规模超过1.8万亿元(接近2018年预算数的30%,重点投向中西部欠发达地区),2019年1季度地方政府即可按程序拨付使用。此外,2019年还提前下达了1.39万亿元地方债新增限额(一般债5800亿元、专项债8100亿元),1季度即可启动地方债发行工作,有利于地方政府落实1季度投资安排。

中长期来看,实现地方财政的可持续增长,归根结底在于深化财税体制改革,需要围绕平衡央地收支、扩大地方收入来源、严控债务风险等目标,持续发力。中长期来看,推进中央与地方财政事权和支出责任划分、保障地方财政稳定收入来源、增加直接税比重等财税体制相关领域改革,是实现地方财政可持续增长的关键。特别是在地方隐性债务问题较为突出的背景下,即使采用大规模的政府性投资工具托底经济,也必须在合理划分地方政府支出责任、保证地方政府预算硬约束的基础上进行。

稳增长加码背景下,全国财政工作会议要求“确保地方财政可持续”,引发市场对2019年地方财政发力空间的关注。我们认为,实现地方财政可持续,可能通过以下途径发力:

①加大中央转移支付力度。2019年,政策维稳或将由中央层面主导;中央财政通过加大转移支付力度,或可对地方财政形成一定支持。

②启用地方财政结余资金。截至2017年底,地方财政结余资金余额超过9500亿元,占全部预算内财政结余资金的2/3,或仍有进一步支持地方财政发力的空间。

③增加地方政府专项债规模。2019年专项债规模有望进一步提升(2018年为1.35万亿元),或有助于部分对冲土地出让收入可能的下滑压力。

④预算外资金加大支持。当前城投债融资已出现结构性修复,2019年净融资规模有望进一步提升;政策性金融债和PSL等,也可能对地方基建投融资形成一定支持。

⑤当前,中央已经提前下达超过1.8万亿元中央转移支付资金额度,以及1.39万亿元地方债新增限额,1季度即可开始启用,有利于地方政府落实1季度投资安排。

⑥中长期来看,实现地方财政的可持续增长,归根结底在于深化财税体制改革,需要围绕平衡央地收支、扩大地方收入来源、严控债务风险等目标,持续发力。

财经自媒体联盟

新浪首页 语音播报 相关新闻 返回顶部