在21世纪的技术革命中，人工智能（AI）作为一项突破性技术正迅速发展，而AI领域的大国竞争也日益激烈。
作为“美国优先”的推行者，唐纳德·特朗普的归来，也让全球AI领域高度关注其政策走向。再次当选为美国总统后，特朗普做出了一系列“上任第一天”的承诺，其中就包括废除拜登总统的AI政策。
2024年9月12日，在第三届全球AI峰会上，一名参会者与“对话机器人”交流。新华社记者 王东震 摄去年，拜登政府发布了一项全面的行政命令，要求对AI进行新的安全评估、公平和民权指引，以及对劳动力市场影响的研究。这意味着，领先的AI开发者如微软、亚马逊和谷歌等在向公众发布新模型之前，需要向政府提交测试结果。
虽然我们不确定特朗普是否会在明年1月上任第一天就采取行动，但很明显，这一变化将不可避免地对AI监管格局产生深刻影响。他曾公开表示，减少监管将提供更为宽松的环境，让科技企业有更多的空间进行创新和扩张。这一动向引发了硅谷的极大关注，这里的很多科技领袖都希望能够更加灵活地进行技术实验和新产品开发。
未来，特朗普政府的AI监管政策将走向何处？又将如何影响全球AI产业？
文｜孙晶
编辑｜王乙雯 瞭望智库
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“让AI技术为美国带来最大利益”
先来看特朗普首个任期内的AI监管取向。2019年2月，特朗普政府通过第13859号行政命令，启动了“美国AI倡议”。这是美国首个国家级AI战略，强调了AI对美国未来经济和安全的战略重要性，旨在保持美国在AI技术领域的领导地位。
2024年2月24日，在美国马里兰州国家港湾，特朗普在保守派政治行动会议上讲话。新华社发（亚伦 摄）
该倡议聚焦五个关键领域，包括增加AI研究投资、释放联邦AI资源、制定AI技术标准、建设美国的AI劳动力、与国际盟友合作。从实际落实上，可以看出在特朗普首个任期内，其政府在AI监管方面表现出了一些鲜明特点：
第一，强调AI发展对国家安全的影响。特朗普政府高度重视AI技术在军事、情报等领域的应用，并将之视为维护美国战略优势的关键因素。比如，特朗普政府曾大幅增加对国防AI研发的投入，并要求对涉及国家安全的AI系统进行更严格的审查和管控。
第二，“美国优先”的监管取向。特朗普政府的AI政策在一定程度上反映了其民粹主义和保护主义立场，强调AI发展应当优先服务于美国利益。在制定监管措施时，往往会考虑对本土企业和就业的影响，尽量降低对美国的冲击。
第三，偏向于采取“轻监管”的方式。总体而言，特朗普政府更倾向于给予AI企业更大的发展空间，减少对其施加过多的监管约束。其AI政策也更多地关注激励创新，而非过多地限制AI技术的应用。特朗普本人曾公开表示：“美国不能落后于其他国家，我们要让AI技术为美国带来最大利益。”
面对即将到来的新任期，特朗普的AI监管政策又将发生怎样的变化？
业内人士普遍预测新一届特朗普政府的AI监管政策，可能仍将延续以下特点：
一是持续重视AI在国家安全领域的应用，加强对敏感领域AI系统的管控。
二是在制定AI监管措施时，继续优先考虑对本土企业和就业的影响，给予更多政策支持。
三是保持相对“轻监管”的方式，鼓励AI技术创新应用，减少过多的限制性措施。
特朗普及其盟友不止一次提出关于AI的“曼哈顿计划”，旨在减少监管环节，加速资本注入和AI产业化。这一计划强调行业主导的评估机构，以确保AI模型的安全性，同时避免政府过多干预。
有分析指出，这表明新一届特朗普政府可能会推行有利于硅谷投资者和公司的AI政策。这种政策取向可能会改变企业在研发和投资上的决策，使得更多资源流向创新而非合规，也会继续强化美国在AI领域的优势。
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“投资禁令”，说颁就颁
那么，新一届特朗普政府又会对全球AI格局产生哪些影响?
2024年5月30日，2024年“AI造福人类全球峰会” 上，参会者头戴脑神经检测器在AI艺术表演上演奏小提琴。新华社记者 连漪 摄
让我们先来看特朗普首个任期内的一个案例：
2018年3月，时任美国总统特朗普以“国家安全”为由，禁止新加坡电子芯片制造商博通（Broadcom）收购美国本土芯片制造商高通（Qualcomm）。如果博通和高通按原定的计划合并，将成为全球第三大电子芯片制造商，规模仅次于英特尔（Intel）和三星（Samsung）。
当时有人发现，博通早前已宣布计划把公司总部搬迁到美国，质疑特朗普夸大了问题的严重性。
白宫此后发出的行政命令称，总统认为有“可靠的证据”显示如果让博通控制高通，博通可能做出“破坏美国国家安全”的行为。双方在证明交易已经取消前，每周必须向美国财政部下属的外资委员会证明它们在遵守这个命令。
同年，特朗普还通过了《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），扩大并强化美国外国投资委员会(CIFUS)针对外国主体投资美国关键技术、基础设施、敏感领域等的审查和决定权限。这一法案使得CFIUS可以打着所谓“有效应对国家安全威胁”的幌子对其他国家进行打压。
由此可知，特朗普在其新任期内，预计将继续沿袭“美国优先”的AI监管取向，其对全球AI产业的影响主要体现在以下几个方面：
其一，标准制定更加保守。
新一届特朗普政府可能会降低其在国际AI治理合作方面的积极性和主动性，比如缩减在多边AI治理平台上的投入和参与力度，在涉及数据共享、标准制定等关键议题上采取更加保守的立场。
这样的消极态度在特朗普第一任期内就较为明显，虽然他支持通过经济合作与发展组织（OECD）2019年的AI原则，该原则旨在确保AI的发展符合人权和民主价值观，并促进可信赖的AI管理，同时也让美国成为全球AI伙伴关系的创始成员，但在实际行动上乏善可陈。
与特朗普政府不同的是，拜登政府选择加强与OECD等国际组织在AI领域的合作，积极参与制定和推广AI治理框架。2024年3月，联合国大会一致通过了由美国牵头提出的《抓住安全、可靠和值得信赖的人工智能系统带来的机遇，促进可持续发展》决议，这是联合国大会历史上首次为AI治理确立全球统一规范的专项决议。该决议鼓励会员国通过与发展中国家合作、消除数字鸿沟、制定AI监管框架等方式，促进安全、可靠和值得信赖的AI系统的发展。
其二，单边主义迅速抬头。
新一届特朗普政府可能会更多地诉诸单边主义手段，寻求通过关税、贸易等手段来捍卫美国在AI领域的优势地位。这一做法可能会显著增加各国在制定跨国AI监管规则时的协调成本，并可能导致国际AI治理框架更加分散化。可以看到，对新一届特朗普政府个人主义做法的预期，正在慢慢推动全球AI治理朝着一种“各自为政”的方向发展。同时，放弃与国际合作伙伴在AI标准上的合作，也将导致美国在全球AI治理中的领导地位下降。
其三，人才技术交流受困。
特朗普对本土AI企业和就业的偏好，以及其对敏感领域AI系统输出的管控，可能会加剧美国与其他主要AI强国之间的技术竞争，从而导致全球AI人才流动和技术交流受困。
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AI治理规则进一步分化
新一届特朗普政府在AI政策上的走向不仅会对国际AI治理合作造成挑战，加剧各国之间的技术竞争，也可能给新兴经济体AI企业的发展带来进一步的压力，并使全球AI治理规则朝着更加分裂的方向发展。
一方面，其他主要AI强国可能会进一步强化本土AI监管，以应对美国政策的不确定性。另一方面，新兴经济体也可能会寻求建立相对独立的AI监管框架，以减小美国政策的负面影响。
在全球范围内，欧盟对AI的监管起步较早。2024年8月2日，《欧盟人工智能法》生效，这是全球首部针对AI技术的整体立法，其核心是种类齐全的AI应用分类和监管机制。该法律要求高风险AI产品必须得到监管机构的批准才能投放到欧盟市场，以此确保用户安全。此外，该法律还设定了严格的合规要求，以促使企业增强风险管理能力。
加强监管的还有日本。2024年1月，日本发布了《企业人工智能指导方针》。该政策由日本总务省和经济产业省联合发布，旨在为企业提供AI技术的开发和应用指导，以确保技术的安全性和合规性。同时，日本政府正在积极推动其AI监管办法，以便取代目前由《版权法》《个人信息保护法》《日本不正当竞争防止法》《反垄断法》《经济安全保障推进法案》等多种法律管理AI发展的局面。
新加坡则采取了灵活的监管方式，注重技术创新与监管的平衡。新加坡于2024年5月30日推出生成式AI模型治理框架，目的是为政府部门提供指引，有效管理 这项迅速发展的新技术。该框架列出应加强AI治理的九大范畴，即问责、数据、可信开发与部署、事件汇报、测试与保证、保安、内容来源、安全与协调，以及公共福祉。同时，该框架也强调要在治理与创新之间取得平衡。总体上，新加坡奉行了一条一方面推动AI技术的研发，另一方面加强对技术应用中的风险评估与管理的道路。
近年来，我国在AI技术领域日益崛起，同时也意识到需要在快速发展的技术背后建立合理的监管框架。我国政府已采取多项措施，以确保AI技术在可持续的基础上发展：
在法律法规方面，2021年实施的个人信息保护法和数据安全法不仅为AI的应用提供了法律依据，并且符合国际标准，很大程度上保护了数据和用户隐私，得到了国际社会的认可；
在标准化建设方面，从2020年五部门关于印发《国家新一代人工智能标准体系建设指南》到今年全国信息技术标准化技术委员会发布《人工智能大模型》系列标准，都较完整涉及算法的透明性、数据的使用合规性等内容，大大提升了我国AI技术的应用安全性和可信度。
印度虽然早在2018年就由其政府最高政策智库NITI Aayog发布了《国家人工智能战略》的讨论报告，但时至今日，印度尚未出台针对AI及其应用的总体法规。有分析指出，印度仍缺乏一个对各类AI工具进行分级、评估和规范的统一法律框架，这是印度在推进负责任AI发展之路上面临的一大障碍。
值得注意的是，今年3月，印度电子和信息技术部(MeitY))发布了一份咨询意见，概述了其对AI模型的指导方针。该咨询意见要求落实2021年《信息技术(中介指南和数字媒体道德规范)规则》规定的尽职调查要求，避免AI训练中的偏见或歧视；并规定在部署“不可靠”或正在测试的AI工具之前需得到政府批准，并通知用户使用该工具处理非法信息的后果。
特朗普开启新任期后，与发达国家相比，新兴经济体的AI企业在技术、人才等关键要素上的生存空间会被进一步压缩。同时，若特朗普政府采取更加强硬的贸易政策，将会增加新兴经济体的AI企业进入美国市场的难度，阻碍其全球化进程。这可能会加剧新兴经济体在AI领域的发展不平衡，削弱其在全球AI格局中的话语权。
