摘 要
理想很丰满、现实很骨感。法律和监管者公平地保护每一位市场参与者，平等地规制每一个股东和投资者，是法律和监管者的理想。但在现实中，资本的逐利性、人性的贪婪性往往使这种理想很难实现。如何保护证券中小投资者，使市场健康良性发展，成为当前的焦点问题。北京大学法学院副院长, 教授, 博士生导师郭雳对保护证券中小投资者进展与希望发表了独家看法，并作《证券中小投资者保护：进展与希冀》一文，该文作为绿法（国际）联盟研究院首部专著《新时代下的中国金融使命》第四部分“金融本源：为实体经济服务”首篇正式发表。绿法（国际）联盟秘书处针对其中关于持续推进中小投资者保护工作的三大建议进行摘录总结，共同关注未来证券中小投资者命运。
近年来中小投资者保护工作取得可喜进步, 但我们也要清醒地认识到一些系统性、深层次问题仍有待解决, 创新机制的红利才刚刚显现, 需要在制度设计、执行中不断摸索改进。投资者保护使命光荣, 任重道远。
一、 查不足、补短板、促协同
制度建设是有法可依、执法必严的基础, 是统一监管标准的前提。《投保意见》提出了十多项具体制度或机制, 涵盖了中小投资者权益保护的各个方面。有的制度或机制是被首次明确提出或强调的, 更多的则是要求在现有基础上进一步完善。其中一些新制度或机制似乎进展缓慢, 市场鲜闻其声, 例如, “以股代息” 制度, 公开发行公司债券的偿债基金制度, 中小投资者合法权益保障检查制度与评估评价体系, 上市公司退市保险机制, 证券发行保荐质保金制度, 上市公司违规风险准备金制度, 等等。
另有一些需要完善和健全的制度或机制, 在立法层面尚无大的改进,比如跨市场交易产品及突发事件信息披露机制、信息披露异常情形问责机制、舆论反应机制、自治组织对独立董事备案和履职评价制度、利益冲突回避制度、杜绝同业竞争和关联交易公平处理制度、公开发行公司债券持有人会议制度和受托管理制度、证券中介机构职业保险制度、股东大会投票表决第三方见证制度、中小投资者罢免公司董事提案制度等, 很多还是停留在呼吁和提倡层面。
现实中,上述制度或机制在不同程度上零散地发挥着作用, 但是整个市场缺乏统一标准和大规模的制度性实践, 协同效应有待提升。要想使这些制度或机制持续性、整体性地发挥积极作用, 有赖于相关部门发布具体实施规则, 甚至需要通过修订有关法律法规予以明确。尤其是一些体现差异化思路的重要机制有待进一步落实, 例如建立多元化投资回报体系、丰富股利分配方式、引导上市公司回购股份, 以克服现金分红单一模式的局限, 更好地满足不同类型投资者、不同发展阶段和不同情况公司的需求; 股东大会审议影响中小投资者重大事项时, 其应当单独计票, 以体现有区别的分类表决; 监管部门针对纳入行政许可、注册或者备案管理的证券期货投资行为, 应建立起相应的投资者权益保护安排, 落实“依法行政” 的要求等。这是因为实质正义是现代法治的价值追求, 区别对待甚至倾斜保护, 是为了矫正天然存在的显著不对等。针对中小投资者“势单力薄”、缺乏自我保护意识和自我保护能力的特点, 监管部门有必要有针对性地加以应对。
因此下一阶段, 监管部门可以考虑对这些尚未落实或细化的具体机制进行排查, 明确问题症结, 以此来确定是属于尚未开展研究论证的制度, 还是属于研究后时机尚不成熟的制度, 是否有替代机制, 抑或是已经处于立法论证阶段, 是否需要加强公众参与和社会监督。只有对这些制度空白或粗疏之处有一个较为全面准确的认识, 才能在未来更好地分配立法资源, 明确投资者保护工作的进路方向, 完善投资者保护制度体系。
二、增强系统思维和通盘考虑
正如“新国九条” 所揭示的, 资本市场建设是一项系统性工程,投资者保护也是如此, 应贯彻到股票发行、并购重组、公司债券发行、再融资、退市等各个环节, 事前防范和事后补救并重。同时, 围绕上市公司股东的知情权、参与权、收益权、求偿权等各项基本权利, 全方位加强对投资者的实质性保护。
典章制度是具体操作的基础, 组织机构是实际执行的保障。目前投资者保护工作的系统性和全局性仍显不足, 这既体现在不同层级的法律、行政法规、部门规章、地方政府规定之间的衔接性和统一性不够,也表现在机构设置的数量和权限有待进一步合理化、规范化。例如, 投资者纠纷解决和赔偿机制就需要更全面的顶层设计, 以体系化思维更好地实现多元化。目前, 虽然有投服中心的证券支持诉讼、投保基金的先行赔付、行政和解金赔付等多项创新的制度和实践, 但相互关系不够明确, 运行中可能出现冲突或疏漏, 可进一步进行系统化整合, 增强衔接性和对称性。同时, 应不断完善诉讼赔偿制度, 出台内幕交易、操纵市场等违法行为的民事诉讼司法解释, 降低维权成本; 考虑适用代表人诉讼原理, 应授权有关机构代表投资者进行诉讼, 破解小额分散维权不便的难题。
可喜的是, 作为直接规范资本市场的“母法”, 目前正在修订中的《证券法》已经注意从统筹全局的高度布局投资者保护工作。将零散制度统合提炼, 上升到法律层面, 这有助于增强制度体系的自洽性和互补性, 减少矛盾冲突, 维护法律的权威和尊严。具体表现包括: 证监会积极推动在《证券法》中增设“投资者保护” 专章, 增加规范现金分红、投资者适当性管理、投资者利益损失补偿、法律救济渠道等方面内容;增加信息披露相关内容, 明确信息披露的方式, 强调信息披露应当真实、准确、完整, 简明清晰、通俗易懂; 规范上市公司停复牌行为; 增加证监会投资者教育、处置系统性风险的职责等相关内容。同时, 《期货法》《私募基金管理条例》《上市公司管理条例》等多部证券期货领域的法律、行政法规的制定或修订工作也已经启动, 《公司法》及《刑法》相关规定的修改工作也在研究推动中。这反映出证券行业是一个需要多部门法规加以综合规制的领域, 必须注意司法部门之间以及同一部门内部不同位阶法律规范之间的衔接和配合, 互为补充, 形成合力。
三、 精雕细琢, 追求长效
客观地说,一方面, 即便是作为制度亮点的新举措, 实践中仍然难免矛盾和低效, 因此对已有制度进一步“精雕细琢”, 不断检验和修正很有必要。这一块可以考虑加强对国外类似制度的研究, 结合我国实际情况, 促使新机制增强适应性和有效性。例如, 我国的证券违法活动举报奖励体系设计过于粗疏, 且尚未在公司等商业组织内部形成有利于违法活动检举的整体框架和伦理氛围, 而在这点上不单美国, 其他一些国家或地区亦走在了我们的前面, 这些国家或地区的相关举措可供参考。这些比较、反思可为制度细化升级提供方向。
另一方面, 应持续加强在投资者保护中占据基础性地位的机制建设,例如, 不断完善覆盖全市场的诚信经营记录数据库, 进一步打通部门之间共享通道, 对不履行分红承诺的公司等记入诚信档案, 使其“一处失信, 处处受限”; 健全统一的信息披露平台和投诉处理的登记备案制度; 监管部门建立中小投资者合法权益保障检查制度与评估评价体系, 各方协同建立侵权事件的快速反应和处置机制等。这些平台型基础工程立足长远、着眼长效, 令中小投资者保护可持续化、常态化和规范化, 需要常抓不懈。
总之, 投资者保护是贯穿证券立法和执法的核心理念, 是市场监管工作的重要出发点。 《证券法》 《投保意见》 、 “ 新国九条” 等在投资者保护进程中具有里程碑式的意义, 引导和激励着资本市场建设者、 参与者、 研究者不断努力前行。中小投资者保护事业正在路上。
本文摘自绿法（国际）联盟编著、中信出版集团出版的《新时代下的中国金融使命》一书
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