道可特研究丨双碳背景下新能源领域法律服务系列文章——项目开发备案/核准篇（下）

前言：双碳背景下，新能源产业作为我国“十四五”规划的战略性新兴产业之一，近年来取得了举世瞩目的成就，新能源行业的投资并购市场也展现出前所未有的活力。《双碳背景下新能源领域法律服务系列文章》是道可特新能源法律服务团队结合相关实战经验，基于对新能源领域法律问题的研究和探索所撰写的文章。文章涉及新能源项目开发建设和投资并购各阶段的法律问题，包含风电、光伏发电、氢能、储能和生物质能等方面，欢迎持续关注。

对于风电和光伏项目在取得核准/备案文件后，还需要办理其他项目合规性手续，此类手续散见于各类法规文件之中，虽然不再作为风电项目核准、光伏项目备案的前置程序，但仍然对项目的合法性有着重要的影响。因此，项目主体必须按照规定取得相关支持性文件，才能使得项目合法合规。具体支持性文件如下图：

一、环境影响评价文件

1. 环境影响评价文件的取得时间

根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第25条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。另外，《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》中再次明确调整部分审批时序，环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前办理完毕，否则不得开工。因此，环境影响评价批复文件不是项目核准/备案的前置文件，但应确保在项目开工前办理完毕，否则不得开工。

2. 环境影响评价的文件类型

环境影响评价文件是指新能源发电项目建设单位应当按照环境影响评价分类管理目录，根据项目情况依法编制的环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。

根据《环境影响评价法》第16条之规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门制定并公布。

根据生态环境部《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》项目栏第90项之规定，具体环境影响评价批复文件的类型如下：

3. 环境影响评价文件未及时办理的法律后果

如新能源发电项目建设单位未按规定办理环境影响评价手续或者未经批准或未经原审批部门重新审核同意擅自开工的，根据《环境影响评价法》第31条规定，可由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，并根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状。

4. 项目建设中的“三同时”原则

根据《中华人民共和国环境保护法》之规定，风电、光伏项目办理环境影响评价手续并开工建设后，建设项目中防止污染的设施，应当符合“三同时”原则，即应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

5. 环境影响评价文件的变更

根据《环境影响评价法》第24条规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防止污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。对于风电、光伏项目而言，如果在办理环评批复后，建设地点比如风机机位等发生调整的，作为建设单位的项目业主需要及时重新办理环境影响评价批复文件。

6. 环境保护设施的验收

风电、光伏项目建成投运前，应依法合规地完成项目环保设施验收。依据《建设项目环境保护管理条例》之规定，编制环境影响报告书和报告表的风电、光伏项目，作为建设单位的项目业主需对配套建设的环境保护设施进行验收，验收合格后，方可投资生产和使用。另外，根据《建设项目环境保护管理条例》之规定，建设项目环保设施竣工验收主体已经由环保主管部门转为建设单位，即建设单位需自行组织验收；其中分布式光伏项目仅需填报环境影响登记表，无须进行环保验收。

二、建设用地规划许可、工程规划许可、工程施工许可

依据《土地管理法》《城乡规划法》《建筑法》等法律法规规定，工程建设项目审批流程主要涉及立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段。据此，新能源项目应接续办理建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程施工许可手续。

1. 建设用地规划许可证

完成建设用地批准手续是项目永久用地合法性的重要步骤，项目投资方至少应在完成用地批准手续后，才能实际动工用地。风电、光伏项目完成核准/备案，通过划拨、出让取得国有土地使用权后，均应办理建设用地规划许可证，而且建设用地规划许可证是办理后续建设工程规划许可证、施工许可证以及不动产权属证书的前提条件。

依据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国发办〔2019〕11号）的规定，已将建设用地规划许可证和建设用地批准书合并，统一核发建设用地规划许可证。

2. 建设工程规划许可证

根据《城乡规划法》第40条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。风电、光伏项目工程也应取得建设工程规划许可证，取得建设工程规划许可证是取得建筑工程施工许可证的前提。另外，风电、光伏项目建设完成后，根据《城乡规划法》第45条规定，应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实，之后建设单位才能组织竣工验收。而办理规划验收手续后，方能办理项目的不动产权属证书。

3. 建设工程施工许可证

根据《中华人民共和国建筑法》第7条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。风电、光伏项目在工程开工前应取得建设工程施工许可证，否则存在被责令停工和被行政处罚的风险。

三、压覆矿产资源评估

根据《矿产资源法》第33条规定，在建设铁路、工厂、水库、石油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地址矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。在风电、光伏电站建设中，特别是光伏项目属于上述大型建筑物或建筑群，建议开工前向项目所在地地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况，关注是否涉及压覆重要矿床，根据当地主管部门的要求办理相应手续，以避免后续因项目压覆矿床而产生的诸多争议。

四、电网接入意见

为保障后续并网发电，风电、光伏项目需取得电网接入意见。对于光伏项目，《光伏电站项目管理暂行办法》第20条规定：“光伏电站项目接网意见由省级电网企业出具，分散接入低压电网且规模小于6兆瓦的光伏电站项目的接网意见由地市级或县级电网企业出具。”关于风电项目，依据《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》及《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》等文件，电网接入意见已不作为风电项目核准的前置手续，适时取得即可。为避免后续无法并网发电之风险，建议在新能源发电项目前期尽早取得电网接入意见。

五、其他支持性文件

1. 地质灾害危险性评估、地震安全性评价、洪水影响评价等

《地质灾害防治条例》第21条规定：“在地质灾害易发区内进行工程建设应当在可行性研究阶段进行地质灾害危险性评估，并将评估结果作为可行性研究报告的组成部分；可行性研究报告未包含地质灾害危险性评估结果的，不得批准其可行性研究报告。”

另外，风电、光伏项目还需关注项目是否应按照《防震减灾法》《防洪法》开展地震安全性评价、洪水影响评价。

2. 考古调查、勘探及是否涉及文物保护单位建设控制地带、军事设施的核实

根据《文物保护法》第17条、第18条、第29条等规定，需要关注新能源发电项目是否涉及文物保护单位的保护范围或其周边建设控制地带，此外还需报请文保部门组织考古发掘单位对于可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。

另外，建议在风电、光伏项目建设时，与当地武装部门联系核实确认新能源项目是否涉及军事设施，如需办理相应手续的，应按要求办理。

3. 特殊土地问题

应关注并向相应主管部门核实项目用地是否涉及使用林地、草地、自然保护区、湿地、基本农田等，如有涉及，应办理相应审批，以避免项目合规风险、行政处罚风险甚至刑事风险。

4. 消防设计审查

依据《消防法》及《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第14条的相关规定，属于特殊建设工程如“大型发电、变配电工程”的，应依法进行消防设计审查，并在建设工程竣工验收后向住建部门申请消防验收；属于其他建设工程的，应在申请施工许可或者申请批准开工报告时，提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料，并在工程竣工验收后五日内向住建部门进行消防验收备案。

道可特新能源领域法律服务

【敬请期待】关于风电和光伏项目的发电许可和“路条”问题，笔者将在下期的双碳背景下新能源领域法律服务系列文章进行分析解读。