环境保护部函
关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见
环政法函[2018]31号
各省、自治区、直辖市环境保护厅(局)，新疆生产建设兵团环境保护局，计划单列市、省会城市环境保护局:
经研究，现就有关法律法规的适用问题提出以下意见。
一、关于“未批先建”违法行为行政处罚的法律适用
(一)相关法律规定
通过不断的法律修订，新环境保护法和新环境影响评价法取消了“限期补办手续”的要求。
(二)法律适用
关于“未批先建”违法行为的行政处罚，我部2016年1月8日作出的《关于(2014修订)第六十一条适用有关问题的复函》(环政法函[2016]6号)己对“项目的法律新法实施前己经擅自开工建设的适用”作出相关解释，现针对实践中遇到的问题，进一步提出补充意见如下:
1.建设项目于2015年1月1日后开工建设，或者2015年1月1日之前己经开工建设且之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当适用新环境保护法第六十一条的规定进行处罚，不再依据修正前的环境影响评价法作出“限期补办手续”的行政命令。
2.建设项目于2016年9月1日后开工建设，或者2016年9月1日之前己经开工建设且之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当适用新环境影响评价法第三十一条的规定进行处罚，不再依据修正前的环境影响评价法作出“限期补办手续”的行政命令。
二、关于“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限
(一)相关法律规定
行政处罚法第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”
(二)追溯期限的起算时间
根据上述法律规定，“未批先建”违法行为的行政处罚追溯期限应当自建设行为终了之日起计算。因此，“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现的，环保部门应当遵守行政处罚法第二十九条的规定，不予行政处罚。
(三)违反环保设施“三同时”验收制度的行政处罚
1.建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。
对建设项目“未批先建”并己建成投入生产或者使用，同时违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为应当如何处罚，全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》(法工委复[2007]2号)规定:“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却己建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”
据此，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。
2.对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响
建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为己超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。
(四)其他违法行为的行政处罚
建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后，有关单位或者个人具有超过污染物排放标准排污，通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式排污等情形之一，分别构成独立违法行为的，环保部门应当对相关违法行为依法予以处罚。
三、关于建设单位可否主动补交环境影响报告书、报告表报送审批
(一)新环境保护法和新环境影响评价法并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批
对“未批先建”违法行为，2014年修订的新环境保护法第六十一条增加了处罚条款，该条款与原环境影响评价法(2002年)第三十一条相比，未规定“责令限期补办手续”的内容;2016年修正的新环境影响评价法第三十一条，亦删除了原环境影响评价法“限期补办手续”的规定。不再将“限期补办手续”作为行政处罚的前置条件，但并未禁止建设单位主动补交环境影响报告书、报告表报送审批。
(二)建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理。
因“未批先建”违法行为受到环保部门依据新环境保护法和新环境影响评价法作出的处罚，或者“未批先建”违法行为自建设行为终了之日起二年内未被发现而未予行政处罚的，建设单位主动补交环境影响报告书、报告表并报送环保部门审查的，有权审批的环保部门应当受理，并根据不同情形分别作出相应处理:
1.对符合环境影响评价审批要求的，依法作出批准决定。
2.对不符合环境影响评价审批要求的，依法不予批准，并可以依法责令恢复原状。
建设单位同时存在违反“三同时”验收制度、超过污染物排放标准排污等违法行为的，应当依法予以处罚。
我部之前印发的相关解释与本意见不一致的，以本意见为准。原国家环境保护总局《关于如何认定建设单位违法行为连续性问题的复函》(环发〔1999〕23号)和《关于第三十一条法律适用问题的复函》(环函〔2004〕 470号)同时废止。
环境保护部
2018年2月22日
