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封面图 | 《BIG–让孩子拯救世界》剧照说起生娃，很多人不是不向往热闹的亲子生活，只是受现实所困，害怕生不起、养不起，尤其是双职工家庭，生养一个孩子就意味着很长一段时间里，家庭收入减少、支出剧增。
生或不生是个人选择，但生育率下降已经是一个社会问题。对于那些想生娃却面临养育压力的人来说，来自国家层面的帮助和支持非常重要。
作者：高歌
来源：和讯
中国对二孩三孩生育补贴的力度正在不断加强。
日前，和讯网从相关知情人士处获悉，近期相关部门对涉及养老、托育补贴政策的调研正在进行。「现在共识已经达成，但是具体的实施路径，还有待明确。」
据了解，相关的调研并非每年的常态化工作，确由近期展开，政策推出正处于酝酿期。由于相关补贴政策一旦发布，就会成为一项固定支出，因此对能否负担、能否延续，形成制度性的安排等问题，均需进行慎重考虑和严密论证。
此外，究竟应该在何种程度去投入、投入的范围有多大、如何去评估资金的使用效果等问题，也在一并论证考虑中。但鉴于需要考虑的这一系列措施的覆盖面及其持续性，相关部门以及人口发展问题的相关研究机构因此非常谨慎。
据测算，从2020年至今，中央财政总共投入约90亿元用于3岁以下婴幼儿的托育服务。与此相应的是，对3岁—6岁的幼儿园的服务、儿童学前服务的投入规模为5000多亿元。
10月16日，一位长期研究人口发展问题的专家对和讯网说，「这完全不是一个数量级，我认为在政策转变上一是时机偏晚，二是在经费跟进的投入量也还很小。在这样的趋势下，应对少子化趋势的政策效果可能很难达到预期目标。日本和韩国本身就是前车之鉴，早期不投入，即便后期大量的跟进投入，效果也未见得会特别好。」
中国社会科学院人口与劳动经济研究所郑真真在《健全覆盖全人群全生命周期的人口服务体系》一文中提出，相对于较早完成工业化和现代化的国家，后发展国家的人口转变与社会经济发展在相对较短时期内几乎同时发生，这些国家社会福利体系建设往往滞后，文化传统和社会规范尚未发生显著的调整或转变，因此低生育率的决定因素更为错综复杂，政策干预的难度更大。
「实践表明，日韩等国的相当一部分政策在推进实施、尚未见效时，就已经滞后于变化。由此可见，看似相同的生育支持政策在不同社会文化背景下收效各异，简单沿用他国做法、仅局限于『生』和『育』的激励政策，不仅容易低效『脱靶』，还可能贻误时机。」
自今年7月二十届三中全会以来，相应政策脚步明显加快。
二十届三中全会首次明确将「健全人口发展支持和服务体系」，作为健全保障和改善民生制度体系的改革任务之一。
10月8日，在落实中央一揽子增量政策过程中，国家发改委提出要扩大养老、托育等服务消费，增强供给侧对中高端需求的适配性。10月12日，财政部也表示增量政策在惠民生方向针对特定群体也在酝酿更大力度的资金支持。
尽管中央财政补贴措施态度谨慎，但在过去两个月内，多地已经纷纷出台相应措施。
1.未来每年或减支1万亿
今年8月，山东东营市出台政策，对选择按照普惠指导价招收3岁以下婴幼儿的备案托育服务机构送托的，根据实际送托月数，按照二孩、三孩每人每月不低于300元、400元的标准为婴幼儿家庭发放补助，补助资金由县区（市属开发区）财政承担，市级给予20%补助。
今年7月，浙江瑞安市印发《瑞安市入托二孩三孩托育费用补贴发放办法》的通知，对2024年1月1日（含当日）及以后出生的符合生育政策家庭，分别给予入托二孩、三孩500元/月、1000元/月托育费用，托育服务费低于补贴标准的按实际费用发放补贴。
9月25日，安徽安庆市宣布对2024年1月1日以后出生以及符合政策的二孩、三孩的家庭，分别给予2000元、5000元的一次性补助。
10月以来，四川广元、泸州、遂宁、乐山、绵阳等地，分别出台措施，对符合国家政策生育二孩、三孩的当地户籍家庭，实施购房补贴和优惠措施，补贴幅度3万元-12万元不等。
在各地纷纷加大补贴力度、鼓励年轻人婚育的背后，是当前宏观形势不断变化和承压的大背景，又恰逢中国人口结构也行至关键十字路口：老龄化、少子化趋势渐强，人口负增长成为现实问题，老龄化将是一个长期的趋势，人口质量成为最关键的问题。
另一个被很多人忽视的事实是，当财政对如何加大生育补贴力度表现谨慎和克制时，随着新生人口增速的放缓，相应的财政支出正在迅速减少。
根据教育部公开数据进行测算可知，每少出生一个孩子，财政每年可以少支出1万元（财政一般公共预算的幼儿园的补贴大概是9000多元/人，义务教育阶段小学约为1万元，初中阶段为1.6万元/人）。按照这个规模估计，在少子化趋势下，中国公共财政支出可能在未来减少投入1万亿元以上。
但这并非好消息。
上述专家对和讯网称，「短期看，这节约了财政资源，但从中长期来看，则是不同的结果：意味着社会投资、公共消费投资没有去处。」
这位专家担心，这种由于人口缩减导致的人口投资的边际效益缩减，于长期发展是不利的，人口投资由此也是现在宏观层面讨论人口问题时需要特别关注的问题。
2.投入已滞后
2018年，中国人口结构开始出现标志性转变：60岁以上的人口数量与0—14岁人口数量持平。这意味着老龄化开始不可逆地降临在中国。
2024年8月29日，国家卫生健康委发布《2023年我国卫生健康事业发展统计公报》，这份最新的统计数据显示，我国人均预期寿命达到78.6岁。相较于2018年又提升了1.6岁。中国已经跨过中度老龄化社会的门槛，离深度老龄化社会越来越近。
这位长期研究人口发展问题的专家认为，对于老龄化的趋势学界是达成共识的，不管是其速度还是规模及影响，但人口老龄化趋势的核心关注是对社会保障所致的负担规模到底有多大？在2050年老龄化程度下，我们的照护资源的需求、养老保险的资金需求、医疗资源需求到底会有多大？其实在这方面的测算目前还不是特别清楚。
而少子化则是人口老龄化的前置问题，如果说人口老龄化对应的是人口结构的变化，少子化则意味着人口总量的降低。
结合中国正同时面临的少子化现象，衍生出的另一个问题：人口的变动对整体公共服务资源的配套的影响。比如，当出生人口减少，会影响医保的参保的人数下降，另外享受医保的人数也在减少，上学的人也在减少，未来就是就业人数的相应减少。
该专家提醒说，与应对少子化不同，中国对养老服务体系的布局非常早，特别是当前基本养老服务体系非常完善，公共投资规模在其中非常大，但是整个养老服务体系的运行效率其实并不高。它产生了一个不可回避的后果，当基本养老服务体系非常庞大的时候，每年需要维系的资金规模也非常大。在这个问题上，体制机制改革也颇具挑战。
相对之下，现在「一小」是个短板，针对孩子的投入太少，特别是托育方面。
目前，不少地方已经出现幼儿园大量闲置乃至关停的现象，原因是出生人口的持续下降。
前述专家对和讯网表示，「这就涉及在养老托育方面，我们要出哪些政策，这些政策有没有用，怎么样让这些政策有用，以及这些政策到底指向谁（是全民还是特定群体）？背后的原因是什么？这一类的问题也是近期在政策设计、政策研究层面特别关注的问题。」
该专家更忧虑的是相关政策的出台节奏。
他表示，从大的政策方向目标以及功能设计上，现在宏观政策的目标和方向是明确的，这点是非常好的，但时机太晚。老龄化、少子化趋势其实在2018年、2019年还没有被完全看清楚，到现在已经是非常明确的了。
「从时机上来说，现在确实是有点晚了，这一系列的政策，其实应该在更早的时候就进行顶层的一个设计和规划。」该专家说。
2021年7月20日，中国出台《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，就「实施一对夫妻可以生育三个子女政策，并取消社会抚养费等制约措施、清理和废止相关处罚规定，配套实施积极生育支持措施」提出要求。
上述专家认为，在当时上述决定出台时，相应的一揽子政策如能同步推出，效果则会不一样。虽然当时是在疫情时期，但也能释放相对积极的信号。现在公众对于一系列政策的考虑和认识，某种程度上会出现对立的心态。
该专家表示，对于儿童的早期发展、对早期人力资本积累的投入，我们在重视程度和介入时间都相对较弱。政策层面从2019年开始重新布局婴幼儿照护以及托育，但是政策效果短期内较难显现，另外从起步到体系完善也需要很长的时间。
在他看来，少子化、老龄化是中国当前人口结构问题上面临的最突出的两个问题。其中应对整体挑战的关键钥匙还在应对少子化问题上，因为少子化代表未来是否具有均衡发展的能力。
3.政策如何发力
今年9月，十四届全国人大常委会第十一次会议上，国家卫生健康委员会主任雷海潮在作《国务院关于推进托育服务工作情况的报告》（以下简称《报告》）时提出，婴幼儿托育服务是促进人口高质量发展的重要支持措施，在当下的重要性愈加凸显。
但与之相对的是托育服务面临的诸多问题——地方重视程度不高，有效供给不足；运营成本难降，普惠程度不高；支持措施落地慢，短板弱项多；综合监管不完善，存在安全隐患等。
《报告》同时指出，下一步工作安排之一是加强法治建设，积极配合全国人大及其常委会做好托育服务法立法工作，明确托育服务的政府职责、保障措施、法律责任等。
现实情况是，应对少子化问题尽管愈发受到重视，实际的投资非常少。
2013年11月12日，中国宣布放开二孩政策。当时有预测说，一波集中生育高峰即将到来，这波集中生育的人口峰值很有可能会达到4000万人以上，并且在之后的每一年中出生人口都有可能会持续稳定在4000万人左右。实际情况并未出现上述预测结果。
前述研究人口发展问题的专家分析称，人口预测有时候会失灵，同时生育观念、生育偏好认识，代际之间会存有很大的偏差，预测人与实际育龄人群的认知差别很大。「现在做预测，我们常常要做的事情是把年轻人的观点纳入其中，尤其是00后，当前考虑的并不是是否生育，而是是否结婚，甚至是是否恋爱。观念的变化确实有点太快，这种冲击是我们之前没有考虑到的。」
最难预测的是预期。「因为我们对经济社会发展，对就业的形势都不好进行预测，包括世界贸易格局、地缘政治摩擦等等，到底会对我们产生何种影响，大家心里其实都没有特别明确的判断。当个人对发展存有焦虑时，肯定在生育这个问题上会更为谨慎。」
在他看来，当前加大人口投资其实就是要加大对生育的财政补贴。但这也涉及一系列问题。以在生育方面进行投入为例，目前最大的问题是无法评估其效果，不管是理论上还是实际上都很难实现。
比如发放了生育补贴，但是缺乏一些维度去观察效果，出生人口有无回升，出生率有无提高，还是其他的一些维度。加之生育观念、生育行为的改变，需要一定的时间去沉淀。很难拿明年的出生率来考核今年的投入标准，但是财政资金的使用的评价模式需要在一定的时间周期内完成，有其特定的模式。
该专家说，验收的逻辑是要有指标，有效果。「可以投，投了谁来看效果，如果对整体有帮助，谁来验收，具体该交由哪个部门来完成，这个部门是否有能力掌握？政策的执行涉及行政体制的运行机制等多方面问题。」
不过，该专家承认，现在整个托育行业发展的核心问题还是政府的投入不够，导致公众目前接受托育服务的能力不够，从当前情况看，全国范围内托育服务价格要比幼儿园高很多。
《报告》提到，2023年，全国民办托育机构占全部托育机构的89.5%，平均托育服务收费价格（不包括餐费）为1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月以上，与群众的支付能力和期待存在较大差距，许多有送托需求的家庭望而却步。
托育服务质量良莠不齐，不敢托、不放心的现象较为普遍，「家庭送托难」与「机构收托不足」并存，2023年全国托位实际使用率仅为46.7%。
「在这种情况下，很多的家庭是无力负担的。托育目前没有像幼儿园一样的补贴，靠市场化的方式去推进很难。如果未来托育行业存有较大的发展契机，可能主要还是需要在政府实施生均补贴的制度之下，进入一个新的良性发展的阶段。」上述专家称。
现状是，一方面托育本身价格高，吸引力不够，另外幼儿园所受冲击也很大，闲置的幼儿园也想要做托育，幼儿园有场地、有师资力量、往往还有财政补贴制度，导致原本的托育机构的发展更加困难。
该位专家判断，在未来主流的方向肯定是托幼一体，幼儿园半托班或者半托育机构。行业要迎来一个发展的机遇期，可能还是得等到补贴制度生均补贴的制度的落地。
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你有孩子了吗？
你认为完善的托育系统应该是什么样的？
你愿意生养二胎、三胎吗？如果不愿意，加大补贴力度能改变你的想法吗？
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