来源：IPP评论
导语：随着人工智能数据中心、电网基础设施和新能源汽车产业快速发展，铜的战略价值日益凸显，中美围绕铜产业链的竞争也在加剧。今年9月，路透社报道称，美国政府仍在权衡是否对进口精炼铜加征关税，主要担忧此举推高本国制造业成本。美国虽然拥有较为丰富的铜矿资源，目前却仅有两座仍在运营的原生铜冶炼厂，国内精炼铜供应高度依赖进口。相比之下，中国精炼铜产量占全球总产量的一半以上，在冶炼规模、生产成本和产业配套等方面具有显著优势。
10月1日，美国战略与国际问题研究中心（CSIS）发布报告，分析全球铜冶炼行业的供需失衡、盈利模式变化及中美铜产业的竞争格局。报告指出，中国铜冶炼产能扩张速度超过全球铜精矿供应增长，已让加工费降至零甚至负值，硫酸和贵金属等副产品收入逐渐成为冶炼企业维持盈利的重要来源。中国凭借规模经济、较低的建设和运营成本，以及完善的下游产业配套，在低加工费环境下仍具有较强竞争力。相比之下，日本、澳大利亚等国的部分冶炼企业已面临减产或关闭风险，全球铜冶炼产能进一步向中国集中。报告认为，这一趋势正在加剧美国及其盟友的供应链风险，建议美国通过税收抵免支持本土冶炼产能建设，为具有战略价值的盟友冶炼企业提供临时加工费保障，并在本土产能形成之前维持盟友精炼铜的免关税待遇。
全球铜冶炼产能扩张，为何加工费却跌至负值？
铜的生产主要包括冶炼和精炼两个阶段。
冶炼通过高温处理，将含铜原料转化为阳极铜，同时回收硫酸等副产品；精炼则通过电解工艺，将阳极铜提纯为高纯度的阴极铜，并回收金、银等贵金属。因此，铜加工企业的收益既包括加工费，也包括副产品收入。
铜冶炼与精炼的主要生产流程，包括硫酸及贵金属副产品回收。来源：Aurubis。
因此，铜加工行业的经济效益取决于多种收入来源。包括冶炼环节和精炼环节。此外，产业链的组织结构同样对企业获取收益的方式具有重要影响。全球铜产业的一个重要区分，在于纵向一体化生产模式与独立商业冶炼模式。
在美国和拉丁美洲部分地区，铜生产通常采用纵向一体化模式，即采矿、冶炼和精炼业务由同一家企业经营。在这种模式下，铜精矿由企业内部供应，内部转移定价机制降低了企业对外部市场定价机制的直接依赖。这种一体化经营使企业能够同时获取产业链上游和中游环节的收益，并在一定程度上对冲加工利润波动带来的风险。相比之下，中国、日本和韩国等国的冶炼企业主要采用独立商业冶炼模式，自有上游矿山资产较少，甚至完全没有矿山资产。这些企业主要通过长期合同和现货市场采购铜精矿，因此更容易受到原料供应和加工费变化的影响。
技术进步进一步强化了上述生产模式之间的差异。浸出技术（主要包括堆浸、溶剂萃取和电积）能够直接从低品位氧化铜矿石中生产阴极铜，无需经过传统冶炼和精炼流程。这一技术在美国、智利和刚果（金）等地广泛应用。尽管浸出技术无法完全替代传统生产工艺，但其推广减少了可供冶炼厂使用的铜精矿供应量，同时增强了纵向一体化企业的竞争优势。
铜精矿交易通常采用以粗炼费和精炼费（TC/RC）为基础的定价机制。粗炼费（TC）是冶炼厂将铜精矿加工成粗铜或阳极铜所收取的费用，通常以美元/干吨计价；精炼费（RC）则是将中间产品进一步加工成阴极铜所收取的费用，通常以美分/磅计价。两者共同构成了矿山企业与冶炼、精炼企业之间分配收益的主要机制。
铜精矿交易合同通常采用净冶炼收益法定价，即根据伦敦金属交易所（LME）的铜价及铜精矿中的可计价铜量计算总价值，再扣除加工费、杂质罚款、水分扣减额及物流等费用，剩余金额即为矿山企业获得的货款。
加工费的高低主要取决于铜精矿供应与冶炼产能之间的供需关系。过去，由于冶炼产能相对稀缺，加工费一直是冶炼企业稳定的收入来源。当铜精矿供应充足时，冶炼企业议价能力较强，加工费相对较高；当铜精矿供应紧张、冶炼厂竞相争夺原料时，加工费便会下降，矿山企业的议价权随之增强。因此，加工费也是衡量铜加工市场供需状况的重要指标。
当前，全球铜冶炼行业正面临明显的结构性失衡。以中国为主要推动力量的全球铜冶炼产能持续扩张，但上游铜矿供应增长未能与之同步。矿石品位下降、新矿山项目开发不足，以及部分原料转向浸出法生产，进一步限制了铜精矿供应。
这种供需失衡导致粗炼费和精炼费大幅下降，现货市场上的加工费已接近零，甚至跌至负值。部分依赖外部采购原料的冶炼企业甚至需要倒贴费用，才能从矿山企业获得铜精矿供应。
加工费跌至零，冶炼厂开始依靠副产品赚钱
粗炼费和精炼费（TC/RC）的大幅下降，从根本上改变了铜冶炼行业的盈利模式。过去，加工费是冶炼企业最主要、最稳定的收入来源，而硫酸和贵金属等副产品则提供额外的利润。
如今，这一收入结构已经发生逆转。随着粗炼费和精炼费降至零甚至出现负值，在许多地区，仅靠加工费收入已不足以覆盖冶炼企业的运营成本。因此，冶炼企业的盈利能力越来越依赖副产品的商业化销售。副产品收入已从过去的补充性收入来源，逐渐成为决定铜冶炼企业经济效益的核心因素。
2018—2025年铜冶炼企业收入结构变化。粗炼费收入占比从约40%降至13%，额外可回收金属及副产品收益的重要性明显上升。来源：CRU
硫酸是铜冶炼过程中的主要副产品，也是许多冶炼企业的重要收入来源。硫酸广泛应用于化肥生产、矿物加工和化工制造等领域。对于部分冶炼企业而言，硫酸销售收入有助于抵消冶炼成本，改善项目的整体经济效益。当周边采矿业或农业市场对硫酸的需求旺盛时，这种作用尤为明显。
然而，不同地区的冶炼企业利用副产品获取收益的能力存在明显差异。与下游产业体系联系紧密的冶炼企业，尤其是中国的冶炼企业，能够更加稳定地通过硫酸销售获得收益；而在产业链相对分散的市场中，冶炼企业则面临物流运输和市场需求等方面的制约。因此，当前的市场环境进一步放大了铜冶炼行业内部的结构性差异。实行一体化经营的生产商和低成本运营企业更有能力承受利润空间收窄带来的压力，而依赖外部采购原料的商业性冶炼企业则面临日益严峻的财务压力，不得不减产、重组甚至关闭。
面对经营状况的持续恶化，全球主要冶炼企业已经采取应对措施。日本JX先进金属公司（JX Advanced Metals）和三菱材料公司（Mitsubishi Materials）宣布计划削减在日本的铜精矿加工量；嘉能可集团则警告称，其位于澳大利亚的伊萨山（Mount Isa）铜冶炼厂可能面临关闭风险。此外，由于粗炼费和精炼费大幅下降、铜精矿供应短缺，嘉能可集团已关闭并出售其位于菲律宾的PASAR铜冶炼及精炼厂。
中国企业为何拥有更大的成本优势？
尽管采矿环节占据铜生产成本的最大份额，但冶炼仍是产业链下游的重要加工环节，其直接现金成本约为每磅铜20美分，即每吨铜约450美元。能源是铜冶炼成本中占比最高的部分，通常占运营成本的30%—40%，主要原因在于铜冶炼需要使用高温富氧炉。预计未来铜冶炼行业还将面临更大的成本压力。受中东地区供应链中断导致能源和燃料价格上涨的影响，2026年全球铜冶炼厂的平均现金成本预计将同比增长5%。
根据国际能源署（IEA）的数据，采用铜精矿生产路线时，铜生产全过程的能源强度因矿石品位而异。
环境合规要求是推动铜冶炼成本上升的另一重要因素。含硫铜精矿在熔炼和吹炼过程中会释放大量二氧化硫。现代冶炼厂必须投入大量资金，建设完善的烟气收集系统、硫酸生产设施、除尘设备以及连续排放监测系统。与此同时，将收集到的二氧化硫转化为硫酸，也能够生产具有商业价值的副产品，为冶炼企业创造重要的额外收入。
单纯从运营成本来看，全球不同地区的铜冶炼成本存在显著差异，每磅铜的冶炼成本约为10—70美分，具体取决于能源价格、劳动力成本、环保法规以及工厂运营效率等因素。中国冶炼企业总体处于全球成本曲线的较低位置，体现出其在运营成本和规模经济方面的竞争优势。
相比之下，欧洲冶炼企业主要受能源价格高企和环保合规成本较高等因素影响，处于全球成本曲线的较高位置。美洲及亚洲其他地区的冶炼企业，其成本水平通常介于中国和欧洲之间。
中国铜冶炼产业的成本竞争力源于多方面的结构性优势。
首先，中国拥有数量众多的铜冶炼设施，精炼铜产量占全球总产量的一半以上，使冶炼企业能够充分发挥规模经济效应，降低单位生产成本。
其次，中国冶炼企业的运营成本相对较低，包括较低的劳动力成本，以及在部分地区受产业政策和产业集群支持而形成的较低电价。
第三，中国许多冶炼设施较为现代化，产能利用率高，技术工艺标准化程度较高，能够最大限度地减少停工时间，并通过扩大产量分摊固定成本。
相比之下，欧洲冶炼企业面临较高的结构性运营成本。电价高企和严格的环保法规增加了企业的能源支出和合规成本。智利虽然是全球最大的铜生产国，但由于电价较高，加之偏远矿区面临物流运输方面的困难，其铜冶炼成本同样处于较高水平。美国、日本和韩国的冶炼企业总体处于全球成本曲线的中间位置。这些国家的冶炼设施技术先进、生产效率较高，但其劳动力、能源和环保合规成本均高于中国同行。
总体而言，中国铜冶炼企业的运营成本优势并非仅仅来自较低的生产要素成本，还得益于规模经济、较高的产能利用率、产业政策支持以及纵向一体化供应链等多重因素。这些优势共同使中国铜冶炼企业跻身全球最具竞争力的生产商之列。
2025年全球十大铜冶炼企业产量排名。其中，中国的紫金矿业集团位列全球第五，洛阳钼业位列全球第八。来源：Boliden《2025年年度及可持续发展报告》
除了运营成本，副产品收入也是决定冶炼企业盈利能力的重要因素，其中硫酸收入尤为关键。
根据铜精矿的含硫量和硫回收效率的不同，铜冶炼厂每生产一吨精炼铜，通常可同时生产2.5—4.0吨硫酸。硫酸销售能够为冶炼企业提供可观的额外收入，在粗炼费和精炼费（TC/RC）处于低位时，有助于弥补加工费收入不足带来的影响。
中国在这一领域具有显著的竞争优势。受化肥、化工和采矿等行业需求的推动，中国拥有庞大的国内硫酸市场。这使中国冶炼企业能够持续通过硫酸销售获得收益，并将硫酸生产纳入更广泛的产业价值链。在粗炼费和精炼费低迷时期，较高的硫酸销售收入有助于稳定冶炼企业的利润水平，使中国企业比许多国际竞争对手更有能力抵御市场冲击。
美国与伊朗之间的冲突以及霍尔木兹海峡的关闭，导致全球硫磺市场供应显著收紧，价格上涨，进一步凸显了硫酸生产的战略价值。硫酸也是多种矿产加工过程中的关键投入品，因此硫酸短缺可能大幅推高下游生产成本。以精炼镍为例，伊朗战争爆发前，硫酸约占其生产成本的26%，战后这一比例上升至42%。对于稀土矿产，硫酸在生产成本中的占比则从约5%上升至22%。这些变化说明了副产品收入为何具有重要价值。不过，一旦中东紧张局势缓解、价格波动趋于平稳，相关收入也将随之下降。
此外，回收铜阳极泥中的高价值副产品，也有助于提高冶炼企业的盈利能力。这些副产品包括金、银、硒、碲，在某些情况下还包括铂族金属。在电解精炼过程中，这些元素不会随铜一起溶解，而是富集于阳极泥中，随后通过专门的贵金属回收工艺进行提取。金和银可以通过全球贵金属市场交易获得收益，而硒和碲则能够通过下游工业应用创造额外价值。
碲主要用于制造碲化镉太阳能电池，2025年这一用途约占全球碲消费量的70%。中国是全球太阳能光伏产品的主要制造中心，也是精炼碲的主要生产国之一，因此在硒、碲等副产品的回收利用方面具有明显优势。中国在全球光伏产业链主要环节的制造产能中占比超过80%，由此形成了对光伏技术所需特种金属的庞大国内需求。
另一方面，铜精炼的成本结构比冶炼更为简单，因为精炼主要通过电化学工艺，将阳极铜加工成纯度达到99.99%的阴极铜。铜精炼是产业链中成本相对较低的环节，全球平均直接现金成本估计约为每磅阴极铜5美分，即每吨阴极铜约106美元。由于电解精炼依赖铜在电极上的持续电解沉积，因此电力消耗对其成本结构具有重要影响。
受此影响，不同地区的铜精炼成本存在显著差异。北美的工业电价总体最低，约为每千瓦时0.08—0.09美元；中国和韩国的工业电价处于中等水平，分别约为每千瓦时0.10美元和0.13美元；日本和欧洲的工业电价则明显更高，约为每千瓦时0.17—0.22美元。这些差异使中国和北美的铜精炼企业相较于日本和欧洲同行具有成本优势，后者因电价较高而承担更大的运营成本。
总体来看，铜精炼环节的竞争力主要取决于电力成本、生产规模和副产品回收能力，而铜冶炼环节的竞争力则受到硫酸生产及销售经济效益的更大影响。中国在精炼环节的优势来自规模化和一体化经营所形成的较低单位成本；在冶炼环节，中国企业的优势则进一步得到高效运营和硫酸销售收入的支撑。庞大的国内化肥和化工市场，使中国冶炼企业能够持续通过硫酸销售创造收益。
日本拟减产、澳洲出资救厂：美国盟友陷入铜冶炼困局
粗炼费和精炼费（TC/RC）的大幅下降，正日益对美国盟友的铜冶炼产业造成经营和战略层面的挑战。长期以来，粗炼费和精炼费一直是冶炼企业加工铜精矿所获得的稳定收入来源。然而，随着全球铜精矿供应趋紧，冶炼产能却持续扩张，尤其是中国冶炼产能的快速增长，全球铜冶炼市场的供需失衡日益加剧。
这一趋势对美国主要盟友经济体的影响已经显现。2025年10月，日本、西班牙和韩国政府罕见地发表联合警告，指出当前的粗炼费和精炼费水平已难以为继，可能损害中国以外地区铜冶炼产业的经济可行性。三国特别指出，加工费持续下降正迫使企业重新评估其经营业务，部分生产商已经考虑缩减铜精矿冶炼规模，甚至完全退出这一领域。 随着利润空间不断收窄，包括JX先进金属公司（JX Advanced Metals）和三菱材料公司（Mitsubishi Materials）在内的日本主要冶炼企业，已表示计划削减铜精矿加工量。
澳大利亚的铜冶炼行业同样面临巨大压力。2025年，嘉能可集团警告称，由于加工费跌至历史低点、能源和劳动力成本高企，以及铜精矿供应短缺，其位于澳大利亚的伊萨山（Mount Isa）铜冶炼厂已难以维持经济可行性。该公司寻求政府支持，以维持冶炼厂运营，并警告称，如果得不到援助，冶炼厂及相关精炼设施可能被迫进入停产维护状态。随着企业财务压力不断加剧，澳大利亚联邦政府和昆士兰州政府最终同意提供总额达6亿澳元的支持计划，以维持相关设施运营，保留本国铜加工能力。
澳大利亚昆士兰州的伊萨山铜冶炼厂。2025年10月，澳大利亚联邦政府和昆士兰州政府宣布提供最高6亿澳元的支持，以维持该厂及相关精炼设施运营。图源：ABC News
嘉能可面临的困境并不局限于澳大利亚。2025年2月，随着市场状况恶化、铜精矿供应短缺加剧，嘉能可关闭了菲律宾唯一的铜加工设施——PASAR铜冶炼及精炼厂，并随后同意将其出售。相关报道明确指出，这一决定与全球铜精矿加工费普遍大幅下降，以及铜冶炼企业经营环境日益恶化密切相关。
从更广泛的层面来看，当前的市场环境正在推动全球铜冶炼产能进一步向中国集中。越来越多的行业观察人士指出，铜冶炼行业正面临结构性失衡：中国铜冶炼产能的扩张速度超过全球铜矿供应的增长速度，使上游矿山企业能够获取产业链中更大份额的收益，同时对独立冶炼企业形成压力。在这种情况下，澳大利亚、加拿大、日本、韩国、欧洲及其他美国盟友国家和地区的高成本冶炼企业，如果缺乏政府支持、与上游矿山的一体化经营优势，或可观的副产品收入，将越来越难以维持市场竞争力。
这一趋势造成的后果不仅是冶炼企业盈利能力下降，还包括中国以外地区铜加工产能的逐步萎缩。
面对中国的铜冶炼优势，美国可能怎么做？
美国迫切需要增加阴极铜供应，以支持其经济、能源和技术发展目标。传统数据中心的铜需求量通常为5000—15000吨，而专为人工智能设计的新一代数据中心，单个设施的铜需求量可能高达5万吨。随着铜需求加速增长，改善美国及其盟友铜冶炼产业的经济效益，对于增强美国经济竞争力至关重要。为此，美国应采取以下政策措施：
1.缩小新建铜冶炼厂的资本成本差距，而非补贴整个项目
美国应通过有针对性的资本支持政策，利用《通胀削减法案》（IRA）第45X条规定的生产税收抵免，缩小美国本土铜冶炼企业面临的成本劣势。联邦政府的支持应着重弥补在美国建设冶炼厂所增加的额外成本，而非承担项目的全部建设费用。
中国两家企业近期实施的三个项目，为估算中国铜冶炼厂的资本支出提供了有据可查的参考。金川集团投资49.2亿元人民币（约7.3亿美元），在防城港冶炼厂扩建一套年产30万吨的火法冶炼系统，相当于每吨年产能的投资约为2430美元。该集团还另外投资50.22亿元人民币（约7.4亿美元），在金昌市河西堡地区建设一座年产35.78万吨的铜冶炼厂，折合每吨年产能的投资约为2070美元。
第三个项目是阳新弘盛铜业，其年产40万吨的项目已投入运营，总投资87亿元人民币（约12.25亿美元），折合每吨年产能的投资约为3060美元。综合这三个项目来看，中国新建及扩建铜冶炼项目的资本支出约为每吨年产能2000—3100美元。
相比之下，中国以外地区的铜冶炼项目建设成本要高得多。自由港麦克莫兰公司位于印度尼西亚的马尼亚尔（Manyar）冶炼厂最终建设成本达到37亿美元，阴极铜年产能为65万吨，折合每吨年产能的投资约为5700美元，高于项目完工前估算的31.7亿美元。这再次说明，此类项目的成本估算往往会在最终建成投产前不断上调。
对于美国本土项目，目前也已有更直接的成本估算可供参考。例如，Falcon Copper公司计划在亚利桑那州新建一座年产40万吨的铜冶炼综合设施，预计投资约20亿美元。该项目是美日投资框架下的优先项目，未来可能引入日本技术合作伙伴和产品承购方。这一估算与Fastmarkets的预测基本一致。根据Fastmarkets的估算，一座符合现行硫回收和硫酸生产设施标准的现代化冶炼厂，建设成本约为18亿—25亿美元。这意味着，对于年产能约40万吨的冶炼厂，合理的建设成本估算约为20亿—25亿美元。
不过，上述两项估算均需谨慎看待。Falcon Copper等企业公布的投资额通常属于项目早期、尚未取得许可前的初步成本估算。历史经验表明，这类估算往往偏于保守，随着工程设计逐步完善和建设推进，成本通常会向上修正，马尼亚尔冶炼厂便是一个例子。
在制定政策时，华盛顿应采用更为审慎的50亿美元作为成本基准。 据此估算，与中国同等规模的冶炼设施相比，美国新建一座年产能30万—60万吨的铜冶炼厂，可能面临约10亿—40亿美元的额外资本成本劣势。
联邦政策应着重弥补这一成本差距。具体而言，可以通过扩大和完善第45X条税收抵免政策，将铜加工纳入其支持范围。除了建立新的普遍性支持框架，美国还需要完善现有政策工具，而第45X条税收抵免是最符合铜冶炼和精炼行业经济特点的政策措施。
根据《通胀削减法案》第45X条规定，企业生产达到特定纯度标准的关键矿产，可以获得相当于相关生产成本10%的税收抵免。按照2024年11月实施的规则，关键矿产不受太阳能、风能和电池组件所适用的税收抵免逐步退出机制限制，因此相关抵免可以长期有效。
然而，2025年，美国国会投票决定，自2031年起也逐步取消关键矿产的税收抵免。对于铜冶炼厂而言，仅项目审批和建设就可能耗费近十年时间。因此，如果税收抵免政策从2031年开始退出，相关优惠可能在冶炼厂达到设计产能之前就已失效，使原本旨在支持项目建设和运营的激励措施无法发挥预期作用。
为此，需要进行两项调整。
首先，必须将铜纳入第45X条适用的关键矿产清单。否则，无论税收抵免
政策的有效期有多长，美国本土阴极铜生产商都无法享受这一优惠。其次，应取消税收抵免的逐步退出安排，或将退出时间大幅延后至2031年之后，以便目前开始建设的项目能够在整个运营周期内享受相关税收优惠。
与针对项目投资的税收抵免不同，第45X条直接对实际产量给予奖励，有助于降低每吨阴极铜的运营成本，使西方冶炼企业能够与获得大量政府补贴的国外产能竞争，尤其是目前加工全球大部分铜精矿的中国。汽车制造商、电网和输电设施建设企业、主要国防承包商以及电池生产商均依赖阴极铜供应。生产税收抵免是将阴极铜生产留在美国本土最直接的政策手段。
此外，对于铜及其他关键矿产，建议将企业享受第45X条税收抵免的最初五年抵免比例提高至20%，此后再降至10%。 这一调整将有助于改善项目初期的经济效益，使新建冶炼厂能够达到企业内部要求的最低投资回报率。
铜冶炼行业资本密集、利润率较低。随着中国冶炼产能持续扩张，粗炼费和精炼费大幅下降，因此冶炼厂投产最初几年通常也是现金流最为薄弱、融资约束最为严峻的时期。较高的初期税收抵免可以帮助企业渡过这一阶段，而明确、可预期的抵免比例递减安排则有助于维持长期财政纪律。
综合来看，这些政策调整将有助于加快项目建设进度，并吸引更多私人资
本进入美国国内铜产业链的采矿、选矿、冶炼和精炼等环节。
2.通过临时价格保底机制，维持具有战略重要性的盟友铜冶炼产能
美国应考虑建立临时性、有条件的价格支持机制，以维持盟友国家具有战略重要性的铜冶炼产能。这一机制应以长期承购承诺为支撑，而非直接向外国冶炼设施提供补贴。 其目的是保留那些虽然面临经营压力、但具有战略价值的产能，同时避免政府无限期承担低效率生产所带来的成本。
实施政策干预的理由在于铜冶炼市场存在特定的市场失灵问题。中国以外地区的铜冶炼经济效益急剧恶化，而中国冶炼企业则受益于较低的运营成本、更大的生产规模、与下游产业相结合的市场需求，以及国家支持的融资条件。加拿大、澳大利亚、日本、韩国和欧洲近期出现的减产及政府扶持措施表明，一些原本具有商业可行性的盟友冶炼产能，可能在市场状况恢复正常之前就已流失。
因此，美国的政策应当具有针对性和临时性，并与实际市场条件挂钩。华盛顿可以考虑在美国支持的长期承购协议下，为符合条件的盟友铜产品设定最低实际销售价格，或提供最低加工利润保障，而非直接向盟友政府或冶炼企业拨款。只有当市场价格或粗炼费和精炼费低于预先设定的门槛时，这一机制才向生产商提供补偿。
这种政策安排具有三方面的优势。
首先，能够在不由公共财政承担相关设施全部经营成本的情况下维持供应。只有当市场状况恶化至低于约定门槛时，政府才需要提供资金支持，而无需每年支付固定补贴。
其次，这一机制能够利用美国现有的供应链短板，支持美国本身可能需要依赖的盟友产能。因此，该政策可以同时发挥产业政策工具和供应安全保障机制的作用。
第三，这一机制可以通过合理设计，使美国与盟友共同分担成本，而非取代盟友自身的责任。澳大利亚等国政府已经在支持具有战略重要性的铜冶炼产能。美国的需求保障措施可以为相关企业提供更稳定的收入预期，并帮助其进入美国这一庞大的终端市场，从而与盟友现有的支持政策形成互补。与此同时，冶炼厂所在国政府仍需负责解决本国企业面临的运营、能源和监管方面的问题。
2025年7月公布的MP Materials协议，为这一政策构想提供了有益的先例。美国国防部通过将价格保底与需求保障相结合，支持具有战略重要性的美国本土稀土生产投资。
不过，铜产业所需的具体机制有所不同。相关保障机制不能仅以固定的大宗商品价格作为参考标准，因为冶炼企业的盈利能力在很大程度上取决于粗炼费和精炼费、副产品收益、能源成本以及铜精矿供应情况。 从经济合理性的角度来看，更适合铜冶炼行业的方案，是为符合条件的盟友冶炼企业提供最低粗炼费和精炼费保障。
政策支持对象应限定于符合明确战略和商业标准的冶炼设施，包括位于美国条约盟国或紧密伙伴国家、符合适当的环保和劳工标准、能够证明其拥有稳定的原料供应渠道，以及具备实现长期竞争力的可信路径。
支持措施还应包含自动终止或逐步退出机制。例如，当粗炼费和精炼费、利润率或其他约定的市场指标持续一段时间恢复至特定水平以上时，相关支持措施便自动终止。
这一政策的目的并非让所有盟友冶炼厂无限期维持运营，而是在市场扭曲期间防止具有战略价值的产能流失。 对于那些一旦关闭就可能使美国及其盟友更加依赖中国铜加工能力的冶炼设施，尤其需要采取相应措施。
3. 在美国铜冶炼产能实现实质性扩张之前，维持可信赖盟友精炼铜的免关税待遇
美国应继续对来自可信赖盟友的精炼阴极铜实行零关税政策，直到美国新增冶炼产能投入运营，并具备替代进口产品的能力。如果在本土产能形成之前就对进口阴极铜征收关税，只会推高美国制造商的成本，却无法实质性增加国内供应。
美国面临的核心制约来自实际生产能力，而非贸易因素。美国拥有相当规模的铜矿开采产业，但国内冶炼和精炼产能不足，无法将本国生产的全部铜精矿加工成阴极铜。因此，即使美国大力扩建本土产能，未来多年仍将依赖进口精炼铜。
在这种情况下，对阴极铜征收关税，实际上是在对美国经济仍然存在结构性需求的工业原材料增加税负，而无法将大量市场需求有效转移至美国国内生产商。
2025年的市场反应充分说明了这一风险。2025年年中，当市场普遍预期美国可能对所有进口铜产品征收50%的关税时，纽约商品交易所（COMEX）与伦敦金属交易所（LME）之间的铜价套利价差扩大至28%以上，COMEX铜价较LME铜价每磅高出逾1美元，折合每吨价差约2600—2900美元。
这反映出市场预期美国国内铜供应可能出现短缺，并因此形成了较高的供应稀缺溢价。当精炼阴极铜获得关税豁免后，这一溢价迅速下降。该事件表明，关税政策可能在尚未刺激任何新增供应之前，就已经推高美国国内铜价。
2025年7月30日，白宫发布公告，宣布将精炼阴极铜排除在50%的铜进口关税之外。豁免措施公布后，相关市场溢价在数周内大幅回落。
同一份公告还规定，美国商务部长须在2026年6月30日前提交报告，以便总统决定是否对精炼铜实施分阶段加征关税的措施，其中2027年的起始税率为15%。
如今，这一期限已经过去。白宫最近一次相关贸易政策行动是2026年7月20日发布的公告，但该公告仅涉及铝产品，并未提及针对铜产品的新决定。截至该公告发布时，精炼阴极铜仍未被征收上述关税。因此，本报告建议维持现行安排，而不应继续推进尚待决定的精炼铜关税措施。
归根结底，短期内征收关税并不能为美国现有冶炼企业提供多少保护。美国国内冶炼设施受到产能限制，即使国内阴极铜价格上涨，也无法迅速扩大产量。
因此，关税带来的直接成本主要将由下游铜消费企业承担，包括电线电缆生产商、电气设备制造商、国防供应商以及其他先进制造业企业，而不会显著增加美国国内的精炼铜产量。
贸易保护措施应当在新增供应能力形成之后实施，而不应先于产能建设。华盛顿应首先通过改革项目审批制度、提供投资激励、贷款担保及其他政策措施，推动美国新增铜冶炼和精炼产能建成投产。
待新增产能达到商业化运营规模后，政策制定者可以重新评估是否需要通过关税、关税配额或其他边境措施，维持美国国内铜产业的生产能力。
未来的任何政策审查还应区分可信赖的供应商与战略竞争对手。对于那些能够增强美国供应链韧性的国家所生产的阴极铜，不应采取与可能造成美国战略依赖的国家和地区所生产的产品完全相同的贸易政策。
政策实施的先后顺序十分明确：首先建设国内产能，其次再考虑是否采取进口保护措施。 在美国本土冶炼企业能够实际替代相当一部分进口阴极铜之前，征收关税主要相当于增加美国工业部门的税负，难以成为有效的产业政策工具。
*内容原标题为“Restoring the Economics of Copper Processing”，于2026年10月1日发布于美国战略与国际问题研究中心（CSIS）官方网站。本文内容经编辑删减，标题及小标题均为编者所加。文中内容仅用于研究和交流，不代表本机构立场。
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