一、缘起城市发展的复杂性难题
当前城市发展中，尤其是投融资仍然是一个复杂性的难题。例如，规划实现的路径和方法与现实的差距很大；城市开发实施主体角色定位不明确；城市开发各个相关主体的利益未能合理统筹；城市开发财政投资效率不高；城市开发工作要求与管理体制不匹配；招商政策效果不明显等。特别是我国当前的城市建设中存在着一个普遍性的问题—城市规划和建设之间缺乏统筹，于是，形成了以系统工程方法论来指导城市建设的“投融资规划”。
二、投融资规划的来龙去脉
投融资规划是系统工程方法在社会经济系统中的应用，系统工程方法论是钱学森先生提出的解决开放复杂艰巨系统问题的综合集成方法。
（一）诞生
2005年，李伟先生在北京市房山区长阳镇咨询服务项目中，详细、深入地剖析了长阳镇的现状和问题后，认识到在我国当前的城市建设中存在着一个普遍性的问题—城市规划和建设之间存在着一个环节上的脱节，需要一个统筹的环节来搭建城市规划和建设之间的桥梁，于是，以系统工程方法论来指导城市建设的“投融资规划”如新生婴儿般诞生了。
后来，投融资规划作为一种方法论，广泛地应用在2006年的淮南山南新城项目、威海市东部滨海新城核心区投融资规划项目、滕州市高铁新区土地整备与区域开发投融资规划项目等。
至今已经在全国20余个省、自治区和直辖市的上百个项目中得到了应用。
（二）鉴定和肯定
1、系统工程学会的鉴定
中国系统工程学会专家组的鉴定意见为：“.……，长阳镇投融资规划方案，从资金层面上有效避免出现无序开发、公共服务设施建设滞后及遗留城中村、旧村等问题提供了操作指南，为新城镇开发与建设工作的科学化、规范化做了一次有益的探索，对北京市和房山区新城镇建设有借鉴和推广的意义”。[1]
2、规划部门的肯定
长阳镇政府在根据长阳镇投融资规划方案优化镇域控制性详细规划后，连同把投融资规划方案向北京市规划委员会审批。
北京市规划委员会组织相关专业人员对逐级递呈的长阳镇投融资规划方案进行评审后，批准其作为长阳镇控规的实施文件。
（三）推而广之
2008年，房山区要求每个乡镇必须编制投融资规划，并且将其作为土地报批的必备要件之一，在实际工作层面对于投融资规划进行了实质性地推广和应用。
三、一个方法论、两个信和三座桥梁
（一） 概念
投融资规划是系统工程方法在社会经济系统中的应用，系统工程方法论是钱学森先生提出的解决开放复杂艰巨系统问题的综合集成方法。
投融资规划是一种方法论。它是认识和解决复杂性问题的一扇窗口，它可以让人们透过这扇窗口看到复杂性问题的光明前景。它以城市规划为基础，以科学落实城市发展战略为目标，以系统工程的统筹兼顾方法为手段，以城市开发所涉及的土地储备和供应，各类基础设施、公共服务设施、公益设施项目的投资、融资、建设工作为统筹对象，以规划、政策、法规、资源、资金等为输入，以管理体制设计、参与主体分工机制建立、参与主体利益平衡、各类建设时序安排等为输出，以城乡统筹发展为基本原则的城市开发建设管理技术[2]。
（二）本质
本质上，投融资规划是一种系统工程统筹兼顾的方法论，它架起了城市规划和建设、项目和资金，以及政府和企业之间合作的桥梁，也提高了当地政府信用，提升了社会资本投资的信心。
1、投融资规划--搭建了城市规划和城市建设之间的桥梁
投融资规划以城市规划为基础，城市总体规划是城市建设和管理的依据。
根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
其中，城市规划编制的第一阶段是城市总体规划，城市总体规划是城市建设和管理的依据，它是城市人民政府依据《国民经济和社会发展规划》以及当地的自然资源、社会历史、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和实施措施。
然而，再尽善尽美的规划，在实际中，做不下去的烂尾楼，比比皆是的半拉子工程，超支的开发成本等，让城市建设仍然困难重重。混乱无序的开发、资金配置错位以及盲目的政绩工程等是城市规划与建设之间没能链接的几点原因。那么，合理安排投资开发时序、有效筹措和匹配建设资金等合理的投融资规划方案，不仅提高了整体开发的协同效应，提升了资源利用的效率，还架起了城市规划和建设之间的桥梁，明确了提升城市价值的有效路径。
2、投融资规划--搭建了资金和项目之间的桥梁
投融资规划以资金为切入点，首先对地方城府、新区/新城/开发区等片区管委会、金融机构、社会投资人和居民等各个利益相关者的利益进行量化评估，并且建立财务模型。
其次，在当前法律、法规、规划和规章等框架下进行财务测算，试算出各个利益相关者的利益均衡点，从而实现各个利益相关者之间的利益平衡，进而减少项目阻力，达到资金和项目之间的有效匹配。
3、投融资规划--搭建了政府和企业之间的桥梁
据审计署审计报告披露，截至2013年6月底，我国地方政府负有偿还责任的债务为108859.17亿元，初步统计2016年地方政府到期债务将达2.6万亿元。随着我国城镇化水平的提高，地方政府通过贷款融资等方式取得基础设施建设资金进行城镇化建设，从而形成了地方政府性债务。[3]
地方政府性债务高企会让地方政府的信用评级不断降低，让政府通过财政投资以及银行间接融资方式建设城市的资金不断枯竭，而对于当地招商的投资企业的信心也会不断受挫，即使政府和社会资本之间的合作也不是很顺畅，从而进一步影响当地的投资环境和经济发展。
症结是什么呢？在于政府和企业之间的投资边界没有界定清晰。政府是提供公共产品或服务的一方，追求的是社会效益的最大化和公共资源的最优配置。然而，社会资本是市场化的企业，企业的目标是未来现金流的最大化。那么在社会效益和经济效益之间孰大孰小，就成了政府和社会资本之间合作纠结的所在。
投融资规划方法通过划分投资边界，协调利益主体之间的利益关系，设计开发模式来提高盈利能力，设计融资模式来控制风险，并且实施合作关系和项目合同管理，明确了实施路径，促成了政府和社会资本方之间一致的追求目标，提高了政府信用，也提升了企业投资的信心，从而投融资规划架起了政府和企业之间的合作桥梁。
（三）适用对象
目前，投融资规划适用于新城开发、旧城改造或城市功能提升、建制镇开发、大型综合开发、城投公司投融资战略规划和产业园区开发等项目。
四、 基本流程
1、现状梳理及规划分析
2、发展模式设计
3、投资项目研究
4、基于规划的土地价值评估
5、其他可利用资源的评估
6、投融资规划模型的建立
7、开发时序评价
8、实施管理建议
五、 海外视角：美国CIP的借鉴
资本改善计划（Capital Improvement Program，CIP）（以下简称“CIP”），是政府投资项目的全面计划，全面系统、长短结合，提高了政府公益性项目的管理计划水平。
美国多个州、郡、市的政府预算管理部门，通过制定跨年度的资本改善计划，统筹项目资金的借、用、还和中长期发展规划，有效地控制了债务风险，保证了资金来源和投资绩效。有效衔接经济社会发展规划和财政预算。
在具体实施上，CIP分为五个阶段。
第一，美国的州、郡、市政府成立CIP委员会，编制现有资产清单，评估地方财务能力，审查在建项目状态。
第二，CIP委员会向相关政府有关部门公开征集项目，提交的项目申请应详细说明理由、成本、对预算的净效应以及实施计划。
第三，建立标准逐一审核，确定项目优先顺序。
第四，制定CIP融资计划，确定最优项目融资方案。
第五，CIP委员会负责监督各部门执行，每年向选民介绍情况，必要时对CIP方案进行修订。
六、 展望未来
我国五年规划对建设项目侧重于目录管理，内容比较笼统。建议借鉴CIP的理念和方法，从“十三五”开始，倡导各级政府编制“中长期建设投融资规划”。做好与经济社会发展规划、财政预算的衔接，从而保障建设资金来源，提高规划的可操作性。
各级地方政府应当以行政领导负责，投资主管部门牵头，建立跨部门协调机制。编制中长期投融资规划来统筹中长期经济社会发展总体规划与实际项目合理建设和资金有序到位之间的关系。
在具体实施上，先以基础设施投资需求较大地方开展试点，由当地主要行政领导负责，主管投资的发改部门牵头，建立跨部门的协调机制。编制中长期投融资规划统筹中长期经济社会发展总体规划与中长期财政规划之间的关系，根据规划目标来选择规划期的建设项目，并且根据政府当前财力和债务控制标准，测算建设资金规模、明确资金来源。按照财政可承受能力，做好重大项目建设周期与不同融资工具之间的合理搭配与整体平衡。
参考文献：
[1] 范必、翟俊武、薛志敏等.《美国地方政府怎样发债搞建设—美国地方债启示》.http://blog.sina.com.cn/s/blog_5937caf80102x9b9.html，2017年5月26日
[2] 李伟,陈民,彭松等.《破解城市建设困局-长阳模式解读》,中国统计出版社,2010.113，141.
[3] 赵谦,孟令勇,魏来.《PPP模式下如何管控地方政府性债务风险》.《当代金融家》[J](11).
作者：刘山.北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司
