中新经纬11月30日电 题：需建立数据要素动态权属制度和全国统一市场
作者 陈兵 南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授，中新经纬研究院特约专家
11月30日，工信部发布《“十四五”大数据产业发展规划》(下简称《规划》)，在延续“十三五”规划关于大数据产业定义和内涵的基础上，进一步强调了数据要素价值。其中，在加快培育数据要素市场方面，《规划》提到要建立数据要素价值体系、健全数据要素市场规则、提升数据要素配置作用。
数据要素市场化配置存两大桎梏
自十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素参与分配，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等一系列文件就加快培育数据要素市场作出全面部署。目前，各地在数据交易方面的探索力度正在不断加大。如，广东、江苏等地率先探索数据要素市场化配置，深圳、上海、贵州等地纷纷出台数据条例，2021年3月，北京成立国际大数据交易所，上海数据交易所也于日前正式揭牌。不过，当前数据要素市场化配置还面临两方面问题。
首先，数据权属制度不完善，影响数据要素市场公平竞争。目前，《民法典》《数据安全法》《个人信息保护法》虽然都涉及到了“与数据有关的权益”，但是并未对数据权益类型、体系及权属关系等予以明确规定，数据权属制度设计仍然不够完善，相关法律体系有待进一步细化。此外，法学界对数据权益归属与保护的研究，多从私法赋权和救济的维度出发，试图对数据中的人格权益与财产权益分别予以赋权，对相关权利性质、权利内容、权能体系进行构造。随着互联网经济新业态的不断更新，数字数据技术的高速发展，以对数据进行静态赋权的保护范式已不能适应数据活动的蓬勃发展，市场主体无法辨明数据要素在市场竞争中的合法边界，容易导致不正当竞争行为的发生，影响数据要素安全高效流转和公平有序竞争。
其次，统一的数据要素市场尚未建立，阻碍数据要素有序流通。当前中国并未有效建立统一的数据要素市场，也缺乏统一的数据流转规则，只存在各地建设的数据交易平台。一方面，由于缺乏统一的数据流转规则，不同数据交易平台间数据流通标准不一、数据定价规则各异，使得各市场相关主体难以有效互信，进而产生了数据提供方、购买方、中介方私自留存、复制甚至转卖数据的现象。另一方面，由于缺乏数据生产流通全周期的法律规范与监管制度，还导致个人隐私、商业机密存在风险等问题，阻碍了数据要素的循环流通。
动态权属制度和数据要素市场并行
为此，应尽快在法治框架下建立以“数据相关行为”为基准的数据要素动态权属制度，分阶段、分步骤构建全国统一有序开放的数据要素市场，为推动数据要素公平竞争与有序流通、实现数据要素市场化配置奠定基础。
以“数据相关行为”为基准设计动态权属制度。数字经济发展所涉及的诸多环节具有高度的内在统一性，本质是围绕“数据相关行为”，即数据采集行为、数据计算行为、数据服务行为、数据应用行为形成的完整的数据行为生态系统。数据不仅作为信息载体而被数据控制者收集和整理，更作为一种生产要素被数据控制者进一步挖掘与使用，体现了消费产品与生产要素的高度聚合。故此，根据数据运行的全周期及“数据相关行为”的实施进展程度，可将数据区分为原始数据、衍生数据、创生数据。对于原始数据，应加强个体权益保护；对于衍生数据，在保障用户个人正当权益的同时，也要注重对处理者权益保护；对于创生数据，需着重保护“数据创生者”的权益，激励为数据价值释放与创新投入劳动与资本的主体。
构建统一开放的数据要素市场。建设统一开放、竞争有序的数据要素市场体系，是实现数据要素市场化配置，提高资源配置效率，激发社会创造力与市场活力的基础。具体而言，应着力从以下四个方面进行安排部署，分阶段、分步骤实现数据要素市场建设：
第一，探索建立数据要素全国统一市场。一是由中央政府主导建立全国数据要素交易中心，数据供给方、数据需求方可以直接在该中心进行交易；二是由中央政府牵头建立全国数据交易平台，该平台并不直接提供交易服务，其作用在于为各地方数据交易中心提供接口，打通地方数据交易中心的物理屏障。
第二，做好数据要素标准化建设的顶层设计。对于数据要素市场而言，探索建立统一规范的数据标准管理制度，能够提高数据质量和规范性。譬如，可以“数据相关行为”为中心点，聚焦于数据的采集、计算、服务、应用等环节构建数据行为标准。在实现数据相关权益保护的同时，消除噪声数据，实现对有价值数据的高效整合与归集。
第三，推进政府数据科学有序开放。中国政府数据开放共享应适时结合实践经验，通过加强政府数据开放共享的顶层设计，以高位阶规范性文件推进全国政府数据的开放共享。一是创新相关制度，注重对政府数据的有序开放共享，建立起政府数据的开放共享目录；二是畅通多元主体间数据流通通道，建立“政-政”数据共享、“政-企”数据开放、“企-政”数据汇集和“企-企”数据互通四维数据要素流通公共服务体系。
第四，建立统一的数据治理机构。可以探索建立由各级网信部门为数据管制机构，统筹推进各级政府的数据相关政策制定、数据管理开放共享、数据监管与执法等工作，进一步打通政府机构间的“数据孤岛”，推动政府数据资源的开发利用，释放政府数据价值。在此基础上可由各级网信部门统筹协调，加快建立健全数据交易管理制度，培育建立有序、自由、公平流通的数据要素市场，畅通数据要素的流通路径。
需平衡数据流通与安全保护
数据要素价值的实现核心在于使用，关键在于流通，然而，无论是数据的使用还是流通，都应当坚守数据安全底线，统筹推进数据有序流通与安全保护。为此，在明确数据要素市场化配置的法治基础之上，应当以问题为导向，关注数据市场化配置可能引发的各类纠纷，构筑多主体、多制度、多工具的数据治理模式，实现数据有序流通与安全保护的平衡。
一是以《反不正当竞争法》为引领，妥善应对数据要素市场化配置中可能存在的反竞争风险，为数据要素市场化配置提供公平有序的市场竞争环境。一方面规范《反不正当竞争法》“互联网专条”与“一般条款”的适用，做好二者的衔接；另一方面，引入创新在平台数据竞争行为正当性认定上的作用，激发数据要素市场竞争活力。
二是建立多元主体参与的共商共建治理模式，支持监管部门、平台、用户等在内的多元主体参与数据治理，切实有效推动数据有序流通与数据安全保护的平衡共进。监管部门应健全和完善科学化、专业化、常态化的数据监管体系；平台应切实保障数据安全，规范数据采集、使用、处理等行为；用户要增强数据权益意识，积极学习《个人信息保护法》《数据安全法》等法律法规，有效维护自身数据权益。
三是加强部门法之间的协同，形成治理合力，为数据要素市场化配置提供科学完善的法律保障体系。数据要素市场化配置涉及《反不正当竞争法》《反垄断法》《数据安全法》《个人信息保护法》等多部法律，应切实推进上述各部门法的协同，有效应对实践中可能存在的法律适用竞合，提升数据要素治理实效，实现数据要素高水平、高质量、高效率的市场化配置。(中新经纬APP)
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