我们缺保障性租赁住房，内环里的那种_

七月初，国务院印发了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，住建部在此之后也多次召开新闻发布会，重点强调了保障性租赁住房的建设。上海市在十四五规划纲要中也提出，加大住房供应力度，优化住房供应结构，到2025年形成租赁住房供应40万套。

那么我们缺保障性租赁住房吗？

缺。

很长一段时间内，保障性租赁住房的供给量并不大。2010-2019年间，上海所有公开出让的土地中，仅有9.74%的面积是住宅用地。而在这些新增供应的住宅用地中，约有73.78%面积建设了普通商品房，涉及到保障性租赁住房的土地面积仅占总量的1.72%。而为数不多的保障性租赁住房，还存在部分小区位置偏远、生活配套不便利的问题。

注：我们仅筛选了项目名称和用地性质中明确表示为保障性租赁住房的地块，实际在普通商品房供地中也有配建租赁房，此部分未包含在内。即使按照20%的配建比例，保障性租赁住房规模也不会超过宅地的20%。

扩大保障性租赁住房供给是大势所趋，为了更有效地改善广大青年人和新市民的居住条件，我们必须先搞明白，哪里最缺保障性租赁住房？

怎样找到缺保障性租赁住房的区域？

1. 就业密度大

我们关注青年人和新市民主要的就业集中地，上图中挑选了青年人和新市民就业密度最高的前25%工作地栅格，颜色越接近深红，该栅格青年人和新市民就业密度越高。可以看到，就业集中于外环内的中心城区，且内环内密度更高。

2. 通勤距离远

我们又统计了各个工作地栅格中，超过10公里长途通勤的青年人和新市民人数。如上图所示，图中仅显示了存在50人以上长距离通勤人口的栅格，颜色越接近深红，栅格内部长距离通勤人数越多。

从地区分布来看，绝大多数集中在外环内的中心城区，其中漕河泾、张江等就业中心存在局部的高点，而远郊安亭、临港等新城也存在区域性的聚集。

3. 人均居住面积小

根据《上海统计年鉴》信息计算，近年来上海市人均居住面积已超过30平方米。如果将人均居住面积小于20平米（大约是十五年前的全市平均水平）作为拥挤的标准，较为拥挤的社区都在哪里呢？

我们计算了每个栅格周边1公里范围内的人均居住面积，将其中低于20平米的区域在图中用红色标注出来。

从上图可以发现，在郊区居住密度较高的城镇中心，缺乏配套的产业园区周边，都普遍存在人均居住面积较小的情况，此外，在中心城区部分老旧工人新村附近，也存在规模不小的居住紧张区域。

青年人和新市民最需要的租赁房位置在哪里？

我们从前三张图看到了租赁房需求集中的焦点区域，那么将这些焦点区域叠加在一起，就能找到青年人和新市民最需要租赁房的位置：

如上图所示，除了近郊的各产业集中区域（如马桥、颛桥、浦江、川沙等），更加值得关注的是中心城区大量连片的需求。

那么现有的保障性租赁住房在哪？配套设施如何？

由于保障性租赁住房的区位和价格信息无法从市场数据中捕捉，因此我们进一步向前追溯，从土地成交的数据中，寻找保障性租赁住房的空间信息。

我们选用了2010-2019年这十年间所有涉及到住宅的土地成交数据，根据其项目名称、用地性质等信息，综合研判，筛选出了其中所有涉及到保障性租赁住房的地块。（注：这里我们未考虑商品房地块的配建租赁房）

如上图所示，我们用蓝色的点将2010-2019年上海市住宅用地成交情况标出，其中可以识别的保障性租赁住房用地用红色小房子表示。可以看到，大部分保障性租赁住房靠近中心城区，但也有不少位于远郊。

现有保障性租赁住房的配套情况如何？

我们将保障性租赁住房与同期建设的普通商品房的配套情况进行对比，为了减少区位的影响，又分为外环内和外环外两个部分来看：

总体来说，保障性租赁住房在交通和购物维度，相比普通商品房相差不大，但在教育和医疗资源方面，与同期建设的普通商品房存在差距。即使在公共设施密度较大的外环内区域，这种差距仍然不容忽视。

这与租购不同权的现状是高度相关的。在公共服务获取普遍与房屋产权、户籍挂钩的背景下，选择租房居住的青年人和新市民，绝大多数都不具备让子女就近入学的资格。如果仅从满足居住需求的角度来看，保障性租赁住房做出这样的配置也无可厚非。

但对于一个以“包容性的人文之城”为建设目标的国际都市，这样真的合理吗？

知道保障性租赁住房在哪了，那么与需求匹配吗？

我们把需求焦点区域与过去十年的供给叠在一起看一看：

看上去，保障性租赁住房的配置与需求焦点区域存在一定的关联性。如果再把外环内中心城区放大仔细看：

放大以后可以发现，内环线周边保障性租赁住房和当前需求焦点区域重合度较高，而内外环间看上去匹配度则不那么高。

那么这些看上去不匹配的保障性租赁住房，真的区位不对吗？该怎么评价保障性租赁住房的区位呢？在此之前我们不禁要问一问：

保障性租赁住房是怎样改善居民生活的？

首先，我们来讲一个基本的道理：

对于大多数市民来说，高收入、上班近和房子不贵/房租便宜三者不可兼得。

简而言之就是：房价受到土地价值影响，而地价是由土地上人和企业的产出水平决定的。高收入的区域地价高，就业人口密度大，需求旺盛，进一步推高当地房价和房租。反之，低收入区域则是房价/房租低。

如果希望住的离工作地点不太远，那么房价和收入之间就一定存在很强的相关性，做不到高收入+低房价低房租。而如果既想要高收入，又想要低房价、低房租，那么承受的代价就是通勤成本。这就是最简单的房屋市场空间均衡逻辑。

如果工作地点是确定的，按照市场的逻辑，你能承受的居住成本越高，你的通勤距离就可以越短。在这个逻辑下，对于弱势群体来说，选择居住地的空间比一般市民更小，大概率只能承受长距离通勤。

如下图所示，图中的曲线代表了居住成本与区位之间的关系。在市场条件下，弱势群体的选择空间是图中的阴影部分，由于他们最多能负担的居住成本是P0，因此他们最多也就只能住在O点，更近的房子太贵了。

对他们来说，任何位于阴影区域左下方的选择，都意味着福利的提升。

明白了这些，保障性租赁住房的作用就很明显了，那就是为弱势群体提供市场机制下提供不了的选择。

但也有两种方案：

方案1：保障租赁房建设在A点，且由政府补贴将租金控制在低于当地市场水平（P1）的价位（P0）上。那么对于弱势群体来说，就获得了原来没有的选择，在没有显著增加居住成本的情况下，减少了通勤距离。

方案2：保障租赁房建设在B点，同样进行价格补贴，同样也能改善福利，而且由于远郊居住成本原本就更低，因此补贴花费可能比方案1更少，但是会引导人口向着更远离就业地的方向迁移，增加了通勤距离。

如果只考虑通勤距离与居住成本，这两种方案并无本质差别，都是通过补贴住房，增加了居民的选择空间，改善他们的生活水平。

但如果考虑到城市中心区域存在的更优质的配套水平、更多样化的消费服务和更丰富的公共资源，在配套空间均等化尚不完善的当前，方案1更合理。

该如何评价现有保障性租赁住房？

让我们用数据来回答。

由于外环内的区域集中了上海市三分之二以上的就业人口，同时也是职住关系最为紧张的区域，因此我们将分析的对象人群限定为在外环内工作的居民。

为了找到保障性租赁住房的合理参照系，我们选取了同时期内相似区位的普通商品房。下图中的横轴，是居民居住地到市中心的距离，纵轴表示他们的通勤距离。

我们分别画出居住在保障性租赁住房和普通商品房的居民的情况。如下图所示：

不难发现，距市中心10km以内，商品房和保障性租赁房看不出显著的差异，10-20km以内的保障性租赁房的居民，通勤距离低于同时期相似区位的普通商品房居民。而20km以外情况则相反，保障性租赁房居民的平均通勤距离，高于同区位同时期建成的普通商品房居民。

如果我们把青年人+新市民的子样本单独拿出来看，也会看到类似的情况，如下图：

不出所料，外环外的保障性租赁房，属于方案2的情况，增加了住户通勤距离。而外环内的保障性租赁房，属于方案1的情况，缩短了住户通勤距离。

还记得我们之前看到的这张图吗？

在内外环之间看似没有和需求匹配的保障性租赁房，实际上却是已经改善了周边工作人口的居住情况，因而在当前周边没有出现突出的供需矛盾。而内环内看上去是供需在空间上匹配，但恰恰反映了供给仍然不足的现状。

总结：

保障性租赁住房的供给可能存在两种方案，在公共服务与配套设施并不完善的当前，引导保障性租赁房住户进入远郊并不合理。目前保障性租赁住房供需矛盾最大的区域仍然是以内环内为代表的城市中心区域。

看到这里，很多人应该会问下面这个问题：

寸土寸金的市中心，哪来空间搞保障性租赁住房呢？

可能的突破口：城市更新

近日，上海市十五届人大常委会第三十四次会议表决通过了《上海市城市更新条例》。条例自9月1日起正式施行，其中提到：“旧住房更新项目，可以按规划增加建筑量，满足原住户安置需求后的余量可用于保障性住房、租赁住房和配套设施用途。”

但此类更新也面临着问题。旧有建筑物区域人口密度本身较大，更新中还涉及到各类原有城市风貌的保护。因此如果希望通过此类城市更新项目，在保证原有居民居住的基础上，进一步增加保障性租赁住房供给，那么势必对更新后的容积率、建筑高度等规划指标提出较高的要求。在实际操作中，需要各部门协调，在这些规划指标的设定上进行一定的倾斜与优化。