3月14日，国家发展改革委发布《河南郑州等地特大暴雨洪涝灾害灾后恢复重建总体规划》（简称《规划》），计划一年内基本完成影响防洪的水毁水利工程修复，基本恢复交通、能源、通信等基础设施和教育、医疗卫生服务保障能力达到灾前水平。三年内全面完成灾后恢复重建任务，防灾减灾能力显著提升，生产生活条件和经济社会发展水平超过灾前水平。
2021年7月17日至23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是7月20日郑州市遭受重大人员伤亡和财产损失，地铁5号线和京广路北隧道内涝尤为引发社会关注。
红星新闻记者注意到，《规划》对城市隧道、轨道交通恢复重建也作出相应部署。其中明确，开展城市隧道内涝风险评估，完善城市隧道报警、消防、容灾抗毁通信等应急配套设施，增设防水淹设施、疏散逃生通道和指示标志。抓紧修复郑州城市轨道交通受损线站、场段、列车、设备等，强化排挡水、应急避险和应急通信设施建设。
如何让“内涝”不再为城市增添新伤？“海绵城市”能否成为根治城市内涝的最优解？为此，红星新闻记者专访中规院（北京）规划设计有限公司生态市政院院长，教授级高级工程师王家卓。
他表示，遇到特大暴雨引发城市内涝时，要及时启动应急响应机制，做好应急管理，从而降低内涝的影响和损失。而治理城市内涝，则需要按照“海绵城市”的理念去综合治理，系统思考如何解决城市水问题，不能仅从末端加以防治。“‘海绵城市’不是一个新的工程，而是强调用更科学合理的方法治理水问题，这样治得更彻底。”
▲《河南郑州等地特大暴雨洪涝灾害灾后恢复重建总体规划》京广路北隧道的警示：
发生紧急内涝，关键要及时启动应急机制
2021年7月，河南郑州降下罕见暴雨，京广快速路北隧道发生淹水倒灌，造成人员伤亡。国务院调查报告表明，这一事件是由城市隧道管理单位和有关部门封闭隧道、疏导交通不及时所致。此外，极端暴雨远超郑州市现有排涝能力和规划排涝标准也是引发事故的重要原因。
为了避免重蹈覆辙，在恢复重建过程中，是否要提高城市隧道等设施排涝防水的技术标准？王家卓认为，相关技术规范标准已有明确规定，遇到类似情况，关键还是要靠启动应急响应机制、做好应急管理。
事实上，应急管理是城市排水防涝体系中的重要一环。2021年4月，国务院办公厅发布加强城市内涝治理的实施意见，其中提出，到2025年，各城市因地制宜基本形成“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系。在超出城市内涝防治标准的降雨条件下，城市生命线工程等重要市政基础设施功能不丧失。
此次恢复重建《规划》中针对“超标应急”特别提出，要完善城市内涝应急预案及灾害预警、应急疏散机制。
“风险相对比较高的地方，防汛应急预案要做到位，响应要及时。”王家卓介绍，应急管理需要对物资储备、人员调配、智能感知设备等提前部署，也包括在之后的相关工程中，考虑到隧道内应急通信、逃生通道的设计。“如果隧道太长的话，困在里边万一有事儿出不来，这也是很麻烦的。”
同时，王家卓还表示，其实这种隧道遇到险情，只要车辆和人员不进去，风险和灾害损失就会大大降低。“出现这种特大暴雨，我们能不能不让车进去。哪怕是交通断行，也要首先保证人民的生命安全。”
对于隧道等城市易涝区域的治理，王家卓表示，需要统筹兼顾、系统施策。“不是仅治理这一块就行，如果周边设施达不到要求，到时候水也会漫过来。所以不光要考虑工程本身，还要考虑周边，比如说周边合理的标高和工程设计，尽量把周边的水挡住，不让它进到低洼的地方。”
值得一提的是，《规划》中也指出：
要对易涝区域周边的雨水排放口、排水管渠和泵站进行改造，增设雨水口等收水设施和雨水管渠；在易涝区域汇水区范围内，建设雨水滞渗、收集利用等削峰调蓄设施。
▲郑州京广北路隧道救援现场城市内涝为何久治未愈？
专家：内涝治理要优先发挥自然的作用
即使未遇到历史罕见的暴雨，内涝问题也屡见不鲜，几乎是城市治理的通病。
为什么城市容易积水内涝？“实际上和城市选址以及城市竖向密切相关。”王家卓认为，城市排水，首先要考虑的就是空间和竖向的问题。建设用地过于低洼就使得城市容易被淹。加之有些城市建设过程中占用了河道空间，造成了排水受阻。
王家卓表示，在做城市规划建设以及治理内涝时，要优先发挥自然的调蓄功能，充分利用自然力量来排水。
“如果做好自然调蓄空间，那么城市的排水安全性、排水能力都会大幅提升，但如果没做好，那就意味着后边要花更大的代价修调蓄池、修泵站排水，来弥补之前犯下的错误。”
红星新闻记者注意到，《规划》在城市内涝治理问题上，提出城市内外河湖行蓄洪联动，其中指出要尊重自然地理格局，保护山水林田湖草等自然调蓄空间。
“这些空间有两个作用。”王家卓介绍，第一是承担行泄功能，第二是在遭遇特大暴雨的时候，起到调蓄作用，从而提高城市面对极端暴雨的韧性。
但是在城市扩张过程中，“自然”的作用常被忽视，许多天然河道往往被占用。王家卓表示，这会制约天然排水系统发挥行泄作用。“水是不能压缩的，所以城市必须留有足够的空间给河道、坑塘、湖泊。”
这一点在《规划》中也得到了反映。畅通排涝通道方面，《规划》指出：
要严格保护城市生态空间、泄洪通道等，拓宽城市行洪排涝通道，开展河道、湖塘、排洪沟、道路边沟等整治工程，因地制宜恢复因历史原因封盖填埋的天然排水沟、河道等，利用绿地、植草沟、次要道路等构建雨洪行泄通道。
“海绵城市”如何解决内涝问题？
从末端治理转向源头治理
王家卓认为，解决城市内涝问题，首先要找到正确的方向，“海绵城市”的理念则提供了这一方向，它使得城市内涝治理思路从末端治理转向源头治理，从根本上降低内涝风险。
海绵城市的建设理念在“渗、滞、蓄、净、用、排”六个字中得到了很好的体现。“实际上就是要模拟（城市）开发前的水文情况。”王家卓介绍，城市大规模开发前，大部分的水都能下渗，并且可以在坑洼的地方自然蓄积，成为天然调蓄空间。但是现在的城市没有足够的水空间，所以需要通过模拟自然的方式让一些雨水能够滞蓄，“优先对雨水进行渗滞、缓释、蓄积、利用，超出这些能力尤其是面对大暴雨、特大暴雨再排出保安全。”
过去，城市“有水就排，排不及就内涝”，而“海绵城市”的核心就是扭转这一“以排为主”的理念。
按照海绵城市的治理思路，到底将如何解决城市内涝问题呢？王家卓表示，这是一个系统工程。第一，从城市的选址用地上，不能选择地势低洼的地方；第二，城市要留出足够的调蓄空间，不能大面积占用天然河道；第三，应高标准建设和维护城市排水防涝设施，如管网、泵站、透水性地面、调蓄设施等；第四，还要考虑超标准的时候如何启动城市应急。
“按照这个更加科学合理的方法来治，才能治得更彻底，在某种程度上可能更省钱，而且还会带来其他的效果。比如说我们可以兼顾景观跟环境，也可以兼顾水资源的问题，不是有了水就排，排完之后没有水了又要再调水。”
王家卓还表示，前期规划是海绵城市建设的关键环节。在城市规划初期，就需要预留自然调蓄空间，通过后期再建城市绿地来缓释，往往达不到原来的效果。另外一方面，前期规划会落实到具体指标要求，这样也便于理念落地。“比如说我们要求源头减排，那就需要给出具体指标，这样在后期的土地出让，规划的许可中才能更好地落地。”
不过，海绵城市能否真正建成，并不仅仅取决于前期规划，观念上是否得到重视、工程建设质量是否过关、日常维护是否到位都很重要。“需要我们方方面面都去做，你一个链条断了它就不行，但是规划如果不提要求，那等于从源头上这个事就推动不下去了。”王家卓说。
需重视“里子工程”
城市建设应同步更新完善地下管网
在我国，“海绵城市”的概念已提出多年。2014年，财政部、住房城乡建设部、水利部决定开展中央财政支持海绵城市建设试点工作。2017年，政府工作报告明确了海绵城市的发展方向，让海绵城市建设不仅仅限于试点城市，而是所有城市都应该重视的“里子工程”。
长久以来，我国城市建设“重地上而轻地下”，使得地下排水管道系统成为“城市隐伤”，重修改造则耗资巨大。有观点认为，若不彻底改造地下排水管网，“海绵城市”只能是形象工程。
“这种看法都是片面的。”在王家卓看来，城市排水不能完全靠管网，首先要依靠空间和竖向。雨水管网虽然要承担很重要的作用，但不是全部。
“过去雨水管网建设标准普遍不高，这也都是历史发展中的问题。过去经济社会没有发展到这个阶段，也没有那么多钱来提高建设标准。如果管网做得好，它就能够更好地发挥作用，但如果管网不好，我们其实也可以利用其他的一些改造方式来做。”
王家卓曾在社交平台上表示，城市地下管网建设底子薄、欠账多，应该结合城市更新，同步更新改造加以完善。
“比如结合老旧小区改造，顺便把雨污水管混错接、雨污没有分流的问题也给解决了，同步提升排水能力，治理内涝积水点。”王家卓表示，改造应立足于现状，现阶段已不是在白纸上画画，考虑到地下除了雨污水管网，还有自来水、燃气、供热、电力、通信管网等等，完全重建雨水管网不现实，不仅花费巨大，更会对城市正常运转造成很大影响，地下空间管位也不一定允许。
红星新闻记者也注意到，关于排水防涝设施修复提升工作，《规划》指出：
要与市政管网建设改造、污水处理设施建设、城市老旧小区改造等有机结合。同时，雨水源头减排方面，根据建设海绵城市、韧性城市要求，统筹建设海绵型建筑、小区、公园等。优先解决居住社区积水内涝、雨污水管网混错接等问题，对社区内现有硬化地面进行透水性改造。
王家卓认为这一思路确实对于城市建设有益。“很多小区淹了之后，对大家生活实际影响非常大，所以结合恢复重建来解决小区内涝积水等身边的实际问题，这是一个真正的‘民生工程’，也是‘民心工程’。”
红星新闻记者 张炎良 实习生 何宇 北京报道
编辑 陈怡西
