看海识风｜香港为什么要搞五年规划？__财经头条_

2026年9月16日，香港特区政府正式公布第一个五年规划。这是香港首次制定经济社会发展的五年规划，年份跨度也向国家的“十五五”规划看齐。规划共设置了105项指标，明确建设“四中心、一高地”，也就是巩固提升国际金融中心、国际航运中心和国际航空枢纽、国际贸易中心地位，加快建设国际创新科技中心，打造国际高端人才集聚高地。此外，规划还提出加快北部都会区建设、深化粤港澳大湾区合作、改善民生等目标。

在很多人眼里，以五年为单位制定发展计划，似乎天然地和社会主义、和计划经济挂钩。“资本主义五十年不变”的香港，怎么也搞起了五年规划？其实翻开历史我们就会发现，事情远没有这么简单。“五年计划”一词确实诞生于苏联，但后来被不同制度、不同发展阶段的经济体借鉴。

那么问题来了：一个诞生于苏联的政策工具，为什么能走进不同类型的经济体？为什么有些经济体能借助五年计划完成工业化、实现产业升级，有些经济体却把五年计划变成层层加码、缺乏弹性的行政指令？中国为什么能在连续七十多年实施五年计划之后，取得如此大的发展成绩？今天香港在“一国两制”框架下推出自己的第一个五年规划，到底要解决什么问题？

一、“五年计划”从何而来？

我们先把时间拨回到1928年，五年计划的诞生，带着强烈的时代紧迫感。当时的苏联刚经历革命和内战，经济基础薄弱。放眼世界，美国和欧洲的工业化已经发展到一定程度，汽车、钢铁、电力、机械制造正在迅速改变世界的面貌，而苏联仍是一个农业占比较高、工业基础相对薄弱的国家。问题摆在面前：别人已经进入工业时代，自己怎么办？

当时的苏联并不认为自己可以花几十年时间慢慢回答这个问题。面对一战结束后苏联和西方国家之间的政治和安全矛盾，苏联领导层越来越把快速工业化看成增强国家经济和国防能力的重要抓手。于是在1928年，苏联决定一次性放眼未来五年。钢铁、煤炭、电力、机械、铁路……这些大型工业项目的布局和发展，都被装进了一个统一的时间表。世界上第一个五年计划就此诞生。

苏联的决策逻辑其实很容易理解。一个落后的农业国，要想快速追上工业国，就需要把全国有限的资本、劳动力和资源集中起来，用五年完成一轮跃迁。换句话说，它是一套高度集中的资源配置体系。政府不仅决定发展什么，还在相当程度上决定资源往哪儿流、企业生产什么。

就在苏联推进“一五”计划时，资本主义世界迎面撞上了大萧条。工厂倒闭、银行破产、失业率飙升，自由市场能自动修复一切的“金科玉律”瞬间坍塌。这时，英国经济学家凯恩斯登上了历史舞台。1936年，凯恩斯出版《就业、利息和货币通论》，提出了一个震撼西方学界与政界的观点，那就是自由市场并不总能自动恢复充分就业，在危机和低迷时期，政府必须主动出手，通过财政与货币政策干预经济、刺激需求。凯恩斯主义的崛起，在西方思想史上砸开了一道裂缝，打破了资本主义体制下政府绝不能干预经济的迷信。

二战结束后，欧洲和亚洲面临大规模重建。这个时候各国逐渐发现，仅仅依靠短期的逆周期调控远远不够。修铁路、建港口、恢复基础工业、发展新产业、培养人才，这些事情都需要时间，而且还不是一点点的时间。于是，不同制度的经济体将目光投向了中长期规划。

法国在1946年启动“莫内计划”，集中力量恢复煤炭、电力、钢铁等基础产业。日本也制定了一系列中长期经济计划。1955年的“经济自立五年计划”、1960年的“国民收入倍增计划”，重点都放在调整经济结构、培育资本、提高生产率、就业和出口等方面。以1960年的“国民收入倍增计划”为例，这份计划设定的目标是，从1961年到1970年，实际国民生产总值年均增长率要达到7.2%。事实上，日本在这个时期的实际年均增长率超过了10%。

回望历史，我们不难发现，不同国家借鉴五年计划，并不是因为它是苏联发明的。大家想要的，是一个对未来进行前瞻性战略布局的工具。毕竟企业可以根据订单决定今天生产什么，但国家不能等到交通堵死了，才想起来要修马路、建机场，也不能等产业链断裂了才开始搞基础研究，而五年恰好是一个合适的基础设施建设和产业调整周期。

当然，五年计划的诞生也留下了一道贯穿二十世纪的难题：政府到底应该管到什么程度？管少了，长期投资和公共服务问题谁来出力？管多了，市场活力会不会受到压制？五年计划到底是一张硬性的命令清单，还是一张动态的发展地图？不同国家也给出了不同的答案。

二、同是五年计划，为何不同国家有不同答案？

有的国家借助五年计划完成了从农业国到工业国的跨越；有的国家搞了几十年，经济却没能真正跑起来；为什么同是五年计划，不同的国家会得到不同的结果？其实答案并不在于有没有计划，而在于计划能不能把政府、市场和社会真正组织起来。

二十世纪六十年代初的韩国，同样面临战争之后经济基础薄弱、资源匮乏的问题。1962年，韩国启动第一轮经济开发五年计划，目标直指建立现代化工业体系。韩国把五年计划变成了一整套政策组合拳：政府建设电力、交通、港口等基础设施，金融政策向重点产业倾斜，同时支持出口产业，引入外部资本和技术。韩国国家档案馆对这一时期的总结是：韩国采取了“国家主导、对外导向”的工业化方式。到了第二轮经济开发五年计划期间，韩国经济的年均增长率达到了10%左右。

可以看到，韩国和日本的经验说明，五年计划确实可以成为经济赶超的强力工具，但问题是，这种模式不同国情的国家能不能长期坚持下去，并且根据自身发展不断调整计划，驾驭这种工具又是另一回事。韩国的五年计划到后来也确实逐渐淡出，1997年亚洲金融危机进一步加速了这一进程；而日本战后虽然长期制定综合经济计划，但进入21世纪后也逐渐放弃了这种连续性的中长期规划。两国后来经济也先后进入长期低增长阶段。

而印度则是另一种情况。印度1951年启动第一个五年计划，之后长期坚持经济规划，农业、工业、能源、基础设施都是重点。但印度早期的规划体系带有较强的行政管制色彩，政府通过许可证、投资审批、产业管制等方式配置资源。这样的模式确实帮助印度建立了一批基础工业和公共部门企业，但同时也对市场形成了不小的约束。印度官方资料显示，1969年至1974年间，印度经济年均复合增长率约为3.4%。这虽然不能简单证明五年计划导致了印度增长缓慢，但它至少说明了一件事，有计划不等于计划有效。

苏联后期的经历同样说明这一点。在工业化初期，五年计划具有很强的资源动员能力，但随着经济格局越发复杂，单纯依靠行政指令来配置资源的做法，也产生了不少新问题，像是价格信号不足、企业自主性有限、创新激励不够等等。

归根结底，五年计划本身并没有什么统一的标准答案。真正决定它能否发挥作用的，是规划与政府职能、市场机制以及企业行为之间如何衔接。政府需要确定长期方向，解决基础设施、基础科研、公共服务以及产业协调等市场自身难以解决的问题；企业则根据需求、价格和利润，决定具体生产和投资。更重要的是，这份计划也要有足够的韧性和灵活性，不能一有风吹草动就推倒重来，也不能在出现新情况、新问题的时候固步自封。

说到这里，大家可能会好奇。和其他国家相比，中国制定的五年计划都有哪些特点？为什么它能成为经济建设的重要法宝和治国理政的重要方式？为什么今天的香港，也需要一张属于未来五年的“导航图”呢？

三、为什么香港今天要搞五年规划？

如果把时间往前拨两千年，我们会发现，中国传统治理中很早就形成了提前谋划、统筹资源的思路。在西汉时期，政府就通过粮食储备和价格调节，应对丰歉变化带来的粮价波动。到了北宋，王安石变法中的均输法、青苗法和农田水利法，又分别涉及物资调运、农业贷款以及兴修水利等领域。这些当然都不是现代意义上的五年计划，却可以看出一种相通的治理思路，那就是面对具有周期性、长期性的问题时，政府需要提前谋划，并通过公共资源的调度和政策安排，保障经济社会稳定发展，增强风险应对能力。

到了二十世纪，这种治理传统进入到现代国家的建设轨道。1953年“一五”计划启动，新中国在工业基础十分薄弱的情况下，集中有限资源，建设钢铁、煤炭、电力、机械等基础工业体系，实现了工业化最关键的起步。改革开放以后，随着社会主义市场经济体制逐步建立，五年计划中的指令性指标越来越少，经济、科技、教育、生态、区域协调等战略引导越来越多。值得一提的是，从2006年的“十一五”开始，中国正式将五年计划改称为五年规划。

从计划到规划，别看就改了一个字，折射出的却是国家治理方式的重要变化，“十一五”规划明确提出，规划主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导市场主体行为。对于主要依靠市场主体行为实现的目标，不再层层分解落实。这意味着五年规划和过去高度指令性的计划体制，在功能定位上已经发生了明显变化。

五年规划能在中国连续运作七十多年，一个很重要的原因，就是中国具有集中力量办大事和保持战略连续性的制度优势。相比一些国家容易受到政党轮替、利益博弈和政策周期波动影响，中国能够把国家长期目标和阶段性任务结合起来，形成一张蓝图绘到底、一锤接着一锤敲的战略执行机制。无论是“八纵八横”高铁主骨架，还是“西气东输”“东数西算”等重大工程，都体现了长期规划、跨部门协调和资源统筹的特点。

更重要的是，中国五年规划并不只是着眼经济，还把生态文明、区域协调、民生福祉等纳入国家发展的整体框架。也正因为如此，五年规划不再只是经济政策工具，而是逐渐成为连接国家战略、经济社会发展和民生改善的一套综合治理机制。

那么，既然五年规划解决的是长期发展问题，为什么香港过去不做，现在要开始做了呢？这其实和香港自身的制度和发展阶段有关。香港回归祖国后实行“一国两制”，保持原有的资本主义制度和生活方式，继续发挥自由港和国际金融、贸易、航运中心的优势。这样的制度安排，也决定了香港会更多依靠市场来配置资源，政府主要负责规则、公共服务和基础设施建设。

但是“一国两制”并不意味着香港的发展与国家整体发展彼此割裂。随着粤港澳大湾区建设加速推进、北部都会区建设启动，再加上和内地的经济联系不断深化，香港越来越需要把自身的发展放到国家发展的大局中统筹考虑。与此同时，香港面对的问题也越来越具有长期性：北部都会区需要土地、交通、产业和人口协同推进；创科产业需要科研、人才、资本和产业链长期配合；巩固国际金融、航运、贸易中心地位，也需要提前布局。因此，香港今天需要的并不是用政府计划取代市场，而是在“一国两制”的框架下，为市场增加一个更加清晰的长期坐标系。