一、 建设项目超概算的原因分析
（一）准备不充分、决策不科学是超概算的根本原因
政府投资项目投资前期调研不深入、计划不周密、手续不完善、设计不合理、预算不细致、准备不充分、决策不科学，是造成超概算问题的根本原因，主要表现在以下几个方面：
1、投资项目可行性研究、计划准备不充分。有的项目立项审批前，没有按照要求编制项目可行性研究报告，或即使编制了项目可行性研究报告，但没有对其进行充分的研究论证，报告存在缺项、漏算等问题，其对设计方案、投资估算带来较大影响；有的重点建设、非上不可的投资项目，执行的是简单审批程序，来不及进行项目可行性研究报告，但其投资计划的随意性较大，毛估匡算，预留宽松的项目大额资金，个别项目决算不足批复项目预算的半成，大大降低了政府建政资金使用效率。
2、项目基本建设手续不完善。部分政府重点建设项目任务急、时间紧、标准高，不按建设程序办事，仓促开工，形成“三边”工程。有的投资项目基本建设手续不全、不具备开工就展开施工，存在先建设后补办、边建设边办理等问题；有的投资项目虽然列入当年区重点建设项目计划，但由于前期准备工作差距较大，基本建设手续不完善，当年开不了工，甚至长期无法启动项目施工；有的投资项目因前期拆迁、补偿等问题协调未果就开工，致使项目施工过程中遇阻，长期处于停止状态；有的投资项目虽然已经投入使用多年，但至今建设手续仍不完善，无法进行工程最后决算。
3、投资项目施工图设计与现场实际脱节。有的项目，设计开始前，设计单位未进行实地调查或堪测，测量不细致、不深入、不准确，甚至仅根据建设单位主观意愿、口头描述进行设计，致使施工图与现场实际存在较大误差，施工过程中形成工程变更较多；设计交底阶段，建设单位领导对设计理念及图纸理解不深，施工过程中才发现设计图纸与建设使用目的存在出入，不得不临时进行变更工程；设计人员能力素质低或工作不细致，致使项目设计方案存在缺漏项问题。
4、概算编制过于粗放，高估冒算情况严重。项目立项审批前，没有按照要求科学合理的编制概算，而是靠粗略的估计数代替；为了项目易审批，人为压低概算，投资概算没有科学依据，形成钓鱼工程；概算编制人员专业能力素质低或工作不细致，存在高估、冒算、漏算等情况。
上述情况，增大了投资决策的盲目性，项目一旦开工建设，就埋下了超概算的诱因，可能造成投资项目成本增加，发生超概算问题。
（二）监管不严格、管理不到位是超概算的基本原因
项目管理水平高低直接影响着项目的质量、进度和成本，项目监管不严格，随意扩展建设规模、提高建设标准，施工管理不规范，不能按期竣工，是超概算的基本原因，主要表现在以下几个方面：
1、随意增加建设内容提高建设标准。有的投资项目不能严格按照批复的概算进行设计、施工，未经项目原审批部门审批，有的领导或建设单位随意增加建设内容、扩大建设规模，只注重项目最后效果，而忽视项目概算投资，且人为提高项目建设标准、扩大建设规模，直接增加了项目投资成本。
2、现场监管不严格造成签证失实。有的项目管理人员及监理人员责任心不强、不坚持原则、专业能力素质低下，对隐蔽工程及临时工程的变更签证不能及时审核把关，个别施工单位故意多算虚算多报，现场签证中存在无中生有、价量不实的问题，变更签订单子多，增加了建设项目费用。
3、拖延建设期限增加投资成本。部分政府投资建设项目，建设工期被长期拖延，有的建设期限为一年的项目拖延至两年或更长才能完成，有的施工中遇阻长期停滞造成工期无限期拖延，由于工期的拖延导致市场价格波动及人工费的增加，增加了建设项目的投资成本。
4、项目资金管理不严格。有的项目执行项目预算不严格，存在超项目批复预算的现象；部分建设项目未按合同约定拨付工程款，存在提前支付工程进度款的问题；个别项目重复支付项目二类费用。
上述情况，造成部分政府投资项目的“质量、进度、成本”管理效率低下，导致“三超”现象问题经常发生，增加了投资项目支出。
（三）招投标不规范、合同管理不严是超概算的重要原因
政府投资项目招投标活动不规范、施工合同管理不当，是超概算的重要原因，主要表现在以下几个方面：
1、招投标内容缺、漏项。按照要求政府投资项目应当全部纳入招投标范围，包括主体工程、附属工程、配套工程。但有些政府投资项目组织工程招投标时，建设单位只对其主体工程或主要建设内容进行招投标，对其他附属工程、配套设施不进行公开招投标，而是议标，留下讨价还价的余地，甚至个别项目存在化整为零、肢解工程规避招投标的问题，为超概算埋下了隐患。
2、未按规定要求组织招标。部分政府投资项目招投标不规范的问题比较突出，有的项目存在应招标未招标的问题，有的项目存在未招标先施工后补招投标手续的问题，有的项目存在未按照政府专题会要求的招标方式组织开展招标的问题，甚至个别项目依然存在围标、串标嫌疑的问题。这些问题的存在对项目预算执行、工程质量及施工管理可能带来了无法预测的影响，增大了超概算风险。
3、招投标监管不严格。当前招标投标工作存在的窜标、陪标、不按要求招标等问题，往往伴随的都是标书质量差，粗制滥造，答辩无质量，甚至一问三不知等情况，这些情况综合反映出招标监督管理部门、招标代理机构、评标委员会及建设单位对招标方案及标书文件、竞标单位及招投标资格审查、监督不细致、不严格、不到位的问题，致使招投标问题屡禁不止，失去了“公正、公平、公开”竞标的应有之意，在一定程度上影响了概算执行。
4、标书与合同内容背离。有的项目中标后，施工合同签订内容与招标文件内容有实质性背离，影响工程结算价；有的项目施工合同管理不规范，错漏情较多，措词不够严谨，影响工程结算价。
上述情况，不但挫伤了投资者的投资信心，甚至有可能成为腐败的滋生地，可能造成增加投资项目成本，致使项目超概算问题的发生。
二、对策及建议
解决政府投资建设项目超概算问题是一个系统工程，需要综合施策治理，扎紧制度笼子，严格落实责任制，奖惩并举，加大惩处力度，持续规范政府投资。结合历年审计实践情况，提出以下对策和建议：
（一）完善制度机制，规范政府投资
1、完善政府投资项目审批制度。凡列入政府投资年度计划的建设项目，应当符合《政府投资条例》规定的年度计划项目审批条件，并按照国家有关规定办理项目手续。投资主管部门应当对区政府投资项目年度计划负主要责任，严格把好区政府投资年度计划的编制关；有关部门应当对本行业、本领域的政府投资年度计划负主要责任，严格把好各行业部门领域政府投资年度计划的编制。凡是对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的项目，应在咨询机构评估、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格把好项目建议书、可行性研究报告、初步设计的审批关口；对部分改扩建项目及建设内容单一、投资规模较小的项目，可以简化审批程序。
2、完善政府投资项目预算制度。进一步建立健全“估算控制概算，概算控制预算，预算控制结算”制度机制，工程概算一经审定，即为该工程的最高限额，未经原审批机构审批，任何单位和个人一律不得随意提高建设标准扩大建设规模调整概算和追加投资，财政部门亦应停止拨付资金。
3、完善限额设计制度。设计单位要以批准的项目投资概算为限额，在深入工程现场调查基础上，实行全过程的控制，尽可能减少施工期间的设计变更，确保设计科学准确；设计开始前，设计目标要经建设单位主要领导及区相关领导把关认可，避免大的设计变更或推倒从来，造成不必要的浪费；投资主管部门应对设计方案和概算进行完整性、合规性、程序性规范化审查，以确保设计质量。
4、完善政府投资绩效监督制度。完善政府投资项目绩效评估工作，重点了解政府投资项目的资金安排使用情况的合法性、科学性、合理性及项目工期、项目质量和群众反映等情况，严控项目投资成本，杜绝财政资金浪费，提高资金使用绩效。
（二）加强监督检查，规范项目管理
1、合力推进项目监管。将区政府重点投资建设项目纳入区政府对建设单位的年度绩效考评，定期督办；住建部门、行业主管部门认真履行监管责任，统筹协调解决手续办理、施工遇阻等相关难题；建设单位认真履行建设施工责任，加强施工过程管理，按照建设方案和施工合同约定推进项目建设；参建单位应当将政府重点投资建设项目情况纳入单位党组议事日程，主要领导亲自抓好工作落实。各职能部门加强监督检查，合力推进项目监管，切实规范项目管理。
2、强化项目前期准备工作监管。主要是对政府投资项目计划安排、依法依规决策情况、基本手续办理情况、可研报告论证、设计方案进行监督，对其完整性、合法性、科学性、可行性进行认真审查核实，特别是要加强对设计图纸和设计概算的审查，从源头上消除或降低超概算风险。
3、强化项目招投标监管。监督部门要全过程参与，严肃查处弄虚作假、串标、抬标的违规违纪行为。建设单位切实做好对投标单位的考察工作，熟悉其资质、诚信、产品、设备质量、价格等相关情况。同时，注重对招投标工作人员进行经常性职业道德教育，规范职业道德行为，讲原则、不违规、不作假、不泄密，做好打基础管长远的工作；对招投标工作人员进行业务培训，使其熟悉招投标业务和程序规定，使招投标工作更加规范。
4、强化工程变更签证监管。行业主管部门统一完善修订本行业项目变更认证制度机制，严格落实工程变更认证审批制度，对一般设计变更签证，实行总量控制；对重大设计变更签证，实行分级审批制度；对工程合同价变更，实行批准或者报备制度，一般不再追加安排预算。变更签证统一实行量化标准，避免定性变更签证。对合同价款及其调整方法、工程变更、现场签证、索赔处理等内容进行审核，重点关注其必要性、真实性及合理定价。
（三）严格落实责任，加大惩处力度
1、明确超概责任。投资监管涉及多个单位部门，按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管、谁投资谁监管”的总体思路，坚持“审批部门必须监管概算、行业主管部门必须监管概算、投资部门必须监管概算、建设单位必须监管概算”的原则，整合政府行政监管、投资主管部门财政监管、行业部门专业监管及建设单位施工监管的力量，层层明确各监管单位及人员的主体责任和监管责任，风险大家共担，责任人人有份，实现协同合力监管。同时，鼓励新闻媒体、公民、法人和其他组织依法对政府投资项目进行监督，打造 “阳光工程”，建设“阳光政府”，营造阳光投资环境，降低项目投资成本。
2、实行首问负责。就是要把超概算责任板子打到具体人身上，不能把超概算的帐全部记到项目法人的头上，应根据超概算的具体原因确定责任人，并对其首问追责。超概算问题涉及到项目立项、评审、审批、招标、施工、监理、验收、审计等多个环节多个单位，有的是“政府领导直接干预”“不按规定程序进行”等原因造成的。而目前实行的是项目法人责任制，非项目法人对超概算不负任何责任。应当扎紧超概算的制度笼子，依法依规对超概算现象进行问责，切实维护项目预算的权威性。
3、追究超概责任。各级党委政府应把政府投资当成“一把手”工程，提高超概算成本，依法依规对超概算问题进行严肃惩处。要提高超概算的政治成本，对超概算的责任单位及个人进行党纪处分，并与个人成长进步挂勾；提高超概算的行政成本，对责任单位及个人进行行政处罚，并与责任单位年度考核及个人立功受奖挂勾；提高超概算的司法成本，视情节轻重追究责任单位及个人的司法责任；提高超概算的经济成本，对超概算的单位及个人进行经济惩戒，超概算部分投产资金由责任单位自行解决。同时，对投资项目节余的，给建设单位通报表彰及个人适当的经济奖励。（作者李秀福单位：北京市石景山区审计局）
