财政和金融本是两个领域的不同概念，但作为资金配置的两种手段，决定了两者的强烈相关性。地方政府债务的主要债权人是各金融机构，当政府部门过度举债、财政部门收支失衡时，部分财政风险将转移为金融风险。系统性金融风险会促使国家出台积极的财政政策给予兜底和救助，而当财政支出大量增加时，金融风险又将大大增加。
部分地方政府在财政收入无法保障公共物品供给的情况下，通过融资平台、融资租赁和PPP项目等方式向金融机构融资。地方政府的过度负债行为，会因财政收入与负债规模不匹配而形成地方政府财政风险，这种风险也会通过融资渠道向金融机构转移。审计机关应聚焦主责主业，多方位揭示隐性债务风险并跟踪整改落实，从源头上防范和化解财政金融风险。
当前财政风险的重要表现形式
（一）隐性债务风险是当前财政风险的重要表现形式
财政部门数据显示，截至2020年末，我国政府债务余额为465517亿元，其中地方政府债务余额256611亿元，中央政府债务余额208906亿元。依据2013年8月发布的《全国政府性债务审计实施方案》划分，我国政府债务不仅包含财政部门公布的显性债务，还包括未纳入债务系统却直接或承诺由财政资金偿还的直接隐性债务，以及地方政府负有担保、救助责任的或有隐性债务，后两者统称隐性债务。由于显性政府债务的规模和发行方式均被中央政府通过发行政府债券予以限定，我国债务风险主要存在于难以识别统计、融资渠道繁杂的地方政府隐性债务，地方政府隐性债务风险成为我国财政风险的重要表现形式。
党中央、国务院高度重视隐性债务风险管理。2017年7月，中央政治局首次提出“坚决遏制隐性债务增量”。2018年，国务院出台《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》，要求全面防范和化解隐性债务风险。财政部门也适时建立地方政府隐性债务系统，注重对隐性债务的识别和监测，并推动地方政府处置隐性债务。近年来，随着地方政府隐性债务风险防范化解相关政策的持续出台，防范和化解隐性债务风险工作取得积极成效，但长期积累形成的庞大债务规模需要一段时期来逐步化解。特别是受新冠肺炎疫情长尾效应影响，经济发展和财政收入增速放缓，防范和化解隐性债务风险仍是当前需要重点关注的问题。
（二）隐性债务风险的特征
一是隐蔽性强，难以识别和统计。对于各类融资进行担保和承诺以及未纳入政府债务系统却须由政府进行偿还的隐形债务，因担保和承诺多为“抽屉协议”，具体内容只有融资机构和地方政府双方知悉，相关部门在统计时无法掌握政府承诺及非财政资金的使用情况，导致隐性债务长期无法被识别和统计。
二是集中于基层地方政府，规模呈扩大趋势。首先，分税制改革以后，一些经济不发达地区财政收入大幅减少，而许多中央投资项目需要地方政府配套资金支持，造成一些地方政府财政收入与支出规模不匹配。其次，因政绩考核、经济发展、改善民生、“三保”支出等，地方政府存在不断融资的主客观动力，在一些地方存在融资规模不断扩大的趋势，导致风险不断加大。
（三）当前隐性债务风险的主要表现形式
一是政府融资平台模式下的隐性债务风险。政府融资平台是由地方政府设立的，以国有土地等资产为资本、以融资为目的的国有企业。为顺利取得融资，地方政府一般通过会议纪要等方式向出借方承诺以财政收入作为还款来源。2017年4月《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》出台后，上述现象有所收敛，一些已出具的会议纪要等承诺函也被撤回。但金融机构出于风险管理考虑，仍要求地方政府对融资平台的债务承担兜底担保责任，地方政府为实现融资只能“被动接受”。
二是融资租赁模式下的隐性债务风险。融资租赁实质上是一种转移了与租赁资产所有权相关的几乎全部风险和报酬的租赁方式。部分地方政府却将开发建设项目或地铁隧道、公园、给排水管网等作为资产设立项目公司，并将项目整体或部分资产转让给融资租赁公司实现融资，并通过售后回租继续占有项目资产，以支付租金方式偿还融资本息。租赁公司则在找到承租人时同步找到商业银行作为融资人，通过将应收账款向商业银行卖断等方式实际承担融资通道功能，规避了商业银行向指定用途项目融资的政策限制。租赁公司基于政府信誉为项目公司提供融资，这些融资租赁标的资产在无法产生现金流或现金流无法覆盖本息的情况下，相应的本息实际也是由地方政府兜底偿还。
三是PPP模式下的隐性债务风险。PPP模式即政府和社会资本合作模式，本意是引入民营资本参与政府开发项目建设，并以项目运营收入作为民营资本的回报。我国自2014年推广该类运营模式，截至2021年6月末，PPP项目数量已达1.1万余个、 投资金额13. 88万亿元，极大地推动了公共产品的有效供给。但由于PPP项目运营周期长、运营资本规模大，部分PPP项目异化为地方政府的融资平台工具。PPP项目中多数无收入来源，地方政府为便捷取得融资，导致一些“ 明股实债”“固定回报”“保底承诺”的PPP项目出现，加剧了地方政府隐性债务风险。
财政风险向金融风险传导的路径
如前所述，隐性债务风险是当前财政风险的重要表现形式，因大部分地方政府隐性债务融资来源为各金融机构，从近些年审计了解的情况看，在隐性债务规模不断增大、风险不断积聚的过程中，财政风险也通过上文中的三种融资模式传导为金融风险。
（一）由融资平台直接向金融机构传导
个别地方政府隐性债务规模较大，在政府融资平台自身和地方政府均无力偿还融资本息的情况下，为掩盖财政风险，融资平台不断通过再融资偿还前期本息。地方政府为促进经济发展，在此基础上仍不断通过融资平台扩大融资规模，导致债务率和隐性债务风险进一步扩大。审计发现，个别商业银行在向政府融资平台提供融资过程中，并未依据融资平台财务数据对其偿债能力进行测算，而是基于政府信誉和地方政府承诺直接作出放款决定，不仅增加了地方财政风险，也促使财政风险向商业银行转移。如K市的政府融资平台A公司主要业务为土地开发整理和基础设施代建等，营业收入主要来源为K市土地出让收入返还。2020年6月末，A公司在各金融机构的融资余额为260余亿元，其中当月待偿还的债务为70余亿元，而A公司2019年的净利润仅为1.18亿元，靠自身利润无法偿还其负担的各项债务，债务偿还手段主要依靠再融资。抽查发现，2020年末，甲银行向A公司提供融资10亿元用于偿还A公司2016年末的融资，而2016年末的融资则用于偿还A公司2010年末的债务。甲银行在明知A公司自身无偿债能力的情况下，基于对K市政府的信誉向A公司提供融资，债务主要通过K市土地出让收入和A公司再融资偿还。K市的财政风险传导为甲银行的信用风险，并通过各类交易市场等在金融系统内传导，存在诱发系统性金融风险的可能。
（二）通过保理和融资租赁方式向金融机构传导
审计发现，个别地方政府在其自身债务规模受限和融资平台融资能力有限的情况下，与金融机构合谋通过融资租赁等方式变相取得融资，导致地方政府隐性债务风险进一步扩大并向金融机构传导。如2016年12月，N市政府与B公司（非融资平台）签订协议，共同投资430余亿元合作开发该市F区综合开发项目，承诺以F区土地出让收入偿还B公司的投资款项。2019年3月，B公司出资设立的项目公司将F区综合开发项目的在建工程转让给C租赁公司，取得2亿元融资，并以租赁方式取得该在建工程使用权，承诺租赁期满对资产进行回购。乙银行承接了上述融资租赁业务的应收账款，为C公司办理保理融资1.6亿元，实际上是乙银行通过融资租赁方式向项目公司提供融资1.6亿元，最终由N市政府承诺以财政资金偿还。N市政府和乙银行的该类操作，隐藏了政府债务的实质，变相为政府建设项目取得融资，但N市的财政风险已经通过该操作模式传导为乙银行的金融风险。
（三）通过PPP融资项目向金融机构传导
部分地方政府债务规模受限，便借国家积极推动PPP项目的机会，将一些无收入来源项目包装为PPP项目，并通过“明股实债”和“政府承诺”等方式积极推动PPP项目落地。因财政承担能力无法与巨大的PPP投资规模相匹配，导致财政风险增加。审计发现，因个别商业银行仅依据PPP项目是否纳入财政部项目库便作出放款决策，导致个别无实际收入来源的PPP项目异化为地方政府融资工具，以极其隐蔽的方式增加了地方政府隐性债务规模，并将该地方财政风险通过多条通道传导至金融机构。如丙银行通过多个通道将融资资金投向专门设立的融资公司M合伙企业，M企业入股Z市某段市政道路建设项目（PPP项目）的项目公司，作为社会资本参与项目运营。因该PPP项目无实际收入来源，Z市政府承诺在项目公司设立后，由财政部门拨付专项资金，按固定收益方式偿还M企业投入资金。实质上由 Z 市以财政资金按固定收益偿还丙银行投入的资金，Z市的财政风险转化为丙银行的金融风险。
审计防范和化解财政金融风险的方法
按照“对财政财务收支的真实、合法、效益进行审计监督”，并在审计工作中“及时揭露经济社会运行中的各种风险隐患”的工作要求，各级审计机关需充分发挥财政财务收支审计的专业优势，及时揭示隐性债务风险，推动审计问题整改落实，助力防范和化解财政金融风险。
（一）通过财政审计摸清底数
隐性债务风险的最大特征是其隐蔽性和难以统计，审计机关充分发挥财政财务收支审计的优势，揭露未纳入债务系统的隐性债务，有助于摸清隐性债务的底数，及时防范和化解财政风险。
一是揭示未纳入债务系统的隐性债务。对财政部门支出额度较大的项目进行梳理，追踪资金的最终去向，若资金最终用于偿还前期债务且该笔债务未纳入债务系统，则应立即将该笔债务纳入隐性债务系统管理。
二是揭示新增隐性政府债务。对政府融资平台、PPP项目和地方政府城建项目计划及维护计划等参与地方政府基础设施建设的当年新增融资进行逐一梳理。重点关注融资资金的还款来源，明确地方政府是否承担承诺和担保职责，将需由财政资金偿还的项目直接纳入新增隐性债务管理，对于可能由财政资金偿还的项目纳入或有负债管理并在后续进行持续关注。
三是关注隐性政府债务风险缓释情况。核实企事业单位商金融机构通过借新还旧形成的债务是否纳入隐性债务平台系统继续统计，以借新还旧、展期等方式形成的债务是否符合既定隐性债务的范围、规模、期限等条件。
四是紧盯政府隐性债务化解情况。关注地方政府是否安排财政预算资金并出台恰当的还款计划。重点关注地方政府利用年度预算资金、超收收入、盘活存量资金资产、暂停土地出让收入各项政策性计提等财政资金化解债务情况，以及通过发行地方政府债券偿还公益性项目隐性债务情况。
五是紧盯政府隐性债务转化情况。重点关注隐性债务是否名义上转为企业经营性债务，但实际仍由地方政府以财政资金偿还，或以各种形式承担偿债责任或提供担保等情况。核实项目是否由企业采取市场化运营方式运行，能否产生非财政资金类稳定收入，是否能够覆盖本息。
（二）通过金融审计查清路数
随着各类技术手段的应用，金融创新产品逐渐增多。金融机构常通过金融衍生工具突破宏观政策限制，将信贷资金投向各类限制性行业。金融审计应充分发挥混业监管优势，及时揭示金融机构违规向融资平台和政府类项目融资的操作模式，防范财政风险向金融风险转移。
一是通过信贷资金去向发掘融资模式。为规避监管部门查处，金融机构常将信贷资金通过多个通道以保理、保函或投资业务等方式变相投向融资平台和政府项目。审计中应梳理融资业务涉及的各通道环节，将资金穿透至最终用款方，关注用于政府类项目的融资是否需由政府承诺或实际应由财政资金进行偿还，进一步揭示隐性债务融资模式。
二是通过还款来源发掘融资模式。采用大数据分析方法，筛选出还款资金来源于财政资金的融资项目，调取融资项目的档案资料，判断是否归属隐性债务，揭示隐性债务形成方式和融资模式。
（三）落实审计问题整改，防范和化解财政金融风险
审计机关在揭示风险的同时，还应积极推动审计问题整改，通过“回头看”等方式加强审计整改跟踪检查，助力地方政府防范和化解财政金融风险。一是促进地方政府合规举债并及时化解现存隐性债务，从源头上防范和化解财政风险。二是严禁金融机构违规向政府融资平台和政府项目融资，进一步增加财政违规举债的难度，切断财政风险向金融风险传递的通道。
（作者霍庆朕单位系审计署驻沈阳特派员办事处；王星智单位系中国人民银行沈阳分行营业管理部）
来源：《审计观察》杂志2021年第12期
