在对A市地方政府债券管理使用情况专项审计调查中，我负责对一笔期限两年、利率为3.64%的新增债券资金支出情况进行核查。在支付材料中，一张大额支出凭证吸引了我的注意，X年11月，A市担保公司收到A市人民政府投资款两亿元，记入国有增资资本金。为了确认这笔资金是否属于新增债券资金，我重点查阅了A市政府的会议纪要，发现该年9月的会议纪要当中记录了这笔增资资金的来源及用途，“市财政局使用政府债券资金两亿元注入到市中小企业投资担保公司，推动其注册资本金达到5亿元，增强市中小企业投资担保公司担保能力。”
从这份会议纪要中，我发现这笔债券资金并没有留在A市中小企业投资担保公司，而是由其作为股东，出资成立了另一家担保公司。我立刻联系了这家Q产业融资担保公司，在他们提供的股东出资协议书中记载，A 市财政局作为甲方，A市中小企业投资担保公司作为乙方，共同出资成了Q产业融资担保公司。Q产业融资担保公司在说明资金用途时，提供了一份Q产业发展基金的有限合伙协议，从协议中，我发现了这笔资金的落脚点，Q产业融资担保公司作为有限合伙人，与其他7家公司共同认缴出资8亿元，成立了Q产业发展基金。
这笔新增债券资金几经周折，从A市人民政府到A市担保公司， 经由A市中小企业投资担保公司，再到Q产业融资担保公司，直至注入Q产业发展基金，令我对它的使用情况和效益发挥充满期待。
于是我继续查阅资料，试图弄清这支基金的实际运行情况。合伙协议载明，有限合伙人分为Ⅰ类和Ⅱ类，第Ⅰ类有限合伙人主要是政府财政性资金出资方，第Ⅱ类有限合伙人主要是社会资本方。于是，我产生了同时开展正向与逆向审查的审计思路，既要查阅财政预算资金安排相关文件，又要了解基金公司资金使用的具体情况，这样就能回答我心中的两大疑问，在这支产业基金中，政府资金的引导作用和放大效应有没有真正得到发挥？社会资金和民间资本有没有被成功吸引到政府支持的领域和产业？
巧合的是，同一审计组的同事正在通过查阅A市本级新增债券情况表和指标结转表，来审查这支基金的另外两支“兄弟”基金。从表中可以看出，A市财政于X年6月收到新增债券资金30000万元，计划成立旅游、工业、Q产业三支投资基金，对于三支投资基金作用的发挥，我的同事也产生了和我一样的疑问。遗憾的是，在进一步询问新增债券项目库工作人员的过程中，我们了解到A市既没有出台《A市本级政府投资基金管理办法》，也没有适时制定完整的“追踪绩效评价考核机制”，在一定程度上影响了项目的正常实施和政府投资基金引导效应的发挥。截至审计日，计划设立的3支引导基金，全部未按计划实施而闲置，引导社会资本、推动产业发展的良好初衷未能实现。
通过这次审计，我感受到政府产业发展基金作为发挥财政资金杠杆作用、引导社会资本投向的重要举措，在设立时都怀着贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长的良好初衷，但是基金管理效能、运行积极性、制度保障等方面的差距往往会给基金作用的发挥造成障碍。当地方政府债券资金用于产业发展基金时，更应关注债券资金使用的合规性和效益性，我的审计思路和方法归纳如下。
一是紧盯债券资金来源。文中提到了正向与逆向审查同时进行的审计思路，正向审查是指追溯产业基金资金来源，积极与财政预算管理和债务管理部门沟通，了解该项目使用债券资金融资的背景和进展，查阅财政预算资金安排文件和下达新增债券资金指标文件，检索财政新增债券资金项目库，明确债券资金是否与项目相匹配，债券期限是否与项目期限相匹配。
二是紧跟基金投资进度。逆向审查是指通过了解基金运作管理情况追踪资金投向，要与基金管理机构工作人员沟通，收集产业基金项目资料，取得基金对应项目的立项批复、研究基金设立的会议纪要、基金组建方案、章程及协议等文件，了解所审查产业基金的资金投向、组织形式和投资方式是否符合《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）等规定的要求；通过记账凭证及票据、项目付款的总账与明细账记录，紧跟基金投资进度，审查用于该支基金的债券资金是否符合债券资金管理使用的规定。
三是厘清基金投资主体。通过对基金章程或协议进行分析，能够了解基金投资主体的基本情况和各自的认缴出资比例，厘清政府出资方和社会出资方，必要时可以利用互联网资源，运用大数据分析方法，进一步查找投资主体的工商信息，梳理出基金投资各主体之间的关系。在明确各方权利义务的基础上，关注该产业投资基金是否坚持市场化、专业化管理原则，政府出资方是否依规不参与基金日常管理事务，社会出资方是否按照协议履行义务，基金管理人是否符合资质条件并履行了相应职责，该基金是否发挥了债券资金应有的资本效益、社会效益、生态效益。
四是关注制度建设情况。依据《政府投资基金暂行管理办法》相关规定，审查政府投资基金是否建立健全内部控制和外部监管制度，是否建立投资决策和风险约束机制；财政部门是否指导政府投资基金建立科学、完整、规范和切实可行的决策机制，是否建立政府投资基金绩效评价制度，是否对政府债券项目及资金支出进行绩效评价和公开。
针对债券资金使用效益发现的问题，从审计的角度本文提出以下建议。一是进一步加强政府债券预算管理，制定有效措施，细化支出目标任务，确保支出进度，按照债券规定的用途，加快债券项目预算执行进度，提高资金使用效益。
二是切实执行债券资金绩效评价及公开相关制度，建立项目跟踪问效机制，通过事前审核、事中监控督查、事后检查评价，对债券资金安全性、合规性和绩效情况进行跟踪问效。
三是加强地方政府新增债券项目库管理。充分认识债券资金对补短板、稳投资的重要意义，结合发改部门重点项目计划安排，及时把符合条件的重大项目补充到项目库，对库内项目进行动态管理，实时更新项目信息，进一步形成科学、规范的项目库管理制度。
四是当债券资金投向产业基金时，建议财政部门帮助国有资产管理部门开展产业项目调研，选择优势或发展前景好的项目予以对接，吸引社会资本，发挥“引导资金”的杠杆作用，促进政府引导资金良性运作与健康发展。（作者单位：内蒙古自治区审计厅）
