国际转型金融标准现状及启示

国际转型金融标准现状及启示
2022年09月22日 10:39 Chinamoney

内容提要

建立转型金融框架,解决高碳行业在转型过程中的金融支持问题,是我国顺利实现双碳目标的急切需求,而明确转型金融标准则是转型金融框架的基础。文章阐述并比较分析了国际上主要的转型金融标准,并就我国建立转型金融标准提出针对性建议。

近年来,我国绿色金融体系发展迅速,但企业的低碳转型活动仍具有较大的融资需求,这是因为大多数高碳行业的转型活动尚未纳入绿色金融支持范畴。建立转型金融框架,解决高碳行业在转型过程中的金融支持问题,是顺利实现双碳目标的急切需求,而明确转型金融标准则是转型金融框架的基础。

一、转型金融标准制定的国际进展

目前我国绿色金融市场蓬勃发展,绿色贷款存量已居世界第一,绿色债券累计发行量已跃升世界第二;但高碳行业向低碳转型的经济活动仍需要大量资金支持,其中一个原因是现有绿色金融目录主要针对“纯绿”的经济活动,没有完全容纳从“非绿”转向“绿色”的转型类经济活动,部分金融机构由于担心受到“洗绿”的指责,大幅压降了对部分“两高一剩”行业企业的授信。

我国能源禀赋以煤为主,高碳产业仍占较大比重,亟需制定科学合理的转型金融标准,即明确如何界定转型主体和转型活动,从而便利金融机构为符合条件的融资主体提供转型资金支持。

从国际上看,目前已有不少国家的政府部门和金融机构、国际行业协会等发布了转型金融标准相关文件。总体来看,现有的转型金融标准主要分为基于分类法的转型金融目录和基于原则的转型金融标准两类。

(一)基于分类法的转型金融目录

基于分类法的转型金融目录(以下简称“目录法”)是以目录或清单的方式列明符合条件的转型活动,其中包括对技术路径和对转型效果的要求。目前欧盟和东盟的可持续金融分类目录中已经纳入“转型活动”,如果把这些活动单独列出来就可成为“转型目录”。与此同时,金融机构在编制转型目录方面也进行了积极尝试,新加坡星展银行、法国安盛资管、英国渣打银行等均结合自身业务制定了转型金融目录。

欧盟《可持续金融分类方案》于2020年2月发布,列明了转型活动需满足的三个标准:一是该活动的温室气体排放水平处于部门或行业最低;二是该活动不会妨碍低碳替代技术的开发和应用;三是该活动在整个资产的生命周期内,不会导致高碳资产的碳锁定。基于分类方案,欧盟于2021年4月发布了《欧盟可持续金融分类气候授权法案》,其中包含可持续金融分类目录(以下简称“欧盟目录”),它不仅包含绿色活动,也包含转型活动。欧盟目录对“转型活动”(transitional activity)的定义是:该活动暂不能被现有技术和经济可行的低碳技术替代,但支持净零排放转型,且其转型路径应与1.5度温升目标一致。目前,欧盟目录已将建筑、能源、制造业、交通运输等五个部门的28项转型活动纳入其中,并制定了转型活动的技术筛选标准。

东盟《可持续金融分类标准》于2021年11月发布,与欧盟目录类似,东盟《分类标准》中也同时包含绿色活动和转型活动。根据对气候变化的影响大小,《分类标准》将各产业经济活动细分为绿色活动、褐色活动和红色活动。其中褐色活动是指当前虽不是零排放或接近零排放,但能为减少温室气体排放提供支持和实质性贡献的经济活动,实质上就是转型活动。在具体实施上,《分类标准》提供了“基础框架+附加标准”的多层级实施方案。基础框架提供原则性指引,仅要求不断优化褐色产业活动,减少对环境的间接影响,无量化和时限要求;附加标准则在基础框架基础上进一步细化,针对制造业、发电业等影响气候变化的6个重点行业制定了细化的减排目标值,各国可依据自身能力,选择合适的减排目标推进绿色转型。

除了政府层面,部分金融机构为了更好地支持低碳转型、加大ESG投资,也尝试制定了转型金融目录。

新加坡星展银行(DBS)于2020年6月发布《可持续发展和转型融资框架与分类法》,提出了认定转型活动与转型企业的原则性要求。DBS认定“转型企业”的三个标准为:一是降低对高碳资产的投资;二是降低来自碳密集活动的营业收入在总营业收入中的占比;三是有经外部认证的企业减碳轨迹,须能证明企业的减碳表现好于所在地区的行业均值,且好于历史表现。DBS认定“转型活动”的两个标准为:一是有替代碳密集经济活动的方案,并有经外部认证的、相较行业基准水平的温室气体减排进展或计划,二是可有助于更广泛地应用多个低碳方案,并提供了覆盖16个行业的转型活动目录。

英国渣打银行于2021年5月发布《渣打银行转型金融框架》,明确了“转型资产和活动”的三个要求:一是与《巴黎协定》1.5度温升目标相一致;二是不妨碍低碳替代品的开发和应用,也不导致碳密集型资产的锁定;三是符合渣打银行的环境和社会风险管理框架中规定的最低保障措施,并提供了电气化、生物能源、钢铁等12个行业的转型活动清单。

法国安盛资产管理公司于2021年6月发布《转型债券指引》,将“转型债券”定义为募集资金全部或部分用于支持新的和(或)现有的合格转型项目,并在募集资金用途、项目评估和选择流程、募集资金管理以及报告等方面满足披露要求的债券工具,并列举了能源、运输和工业3个行业的部分转型活动。

(二)基于原则的转型金融标准

基于原则的转型金融标准(以下简称“原则法”)一般只对转型活动进行原则性表述,要求转型活动主体用科学的方法确定符合巴黎协定要求的转型计划,但并不具体列明哪些活动属于受认可的转型活动,转型活动主体仍需获得第三方专业机构的认证。国际资本市场协会(ICMA)、日本金融厅、马来西亚央行、气候债券倡议组织(CBI)等都采用原则法来界定转型活动。

值得注意的是,为了更好地指导转型实践,部分采用原则法的国家和国际机构近期也开始通过制定路线图等方式,列出具体行业的转型路径,从而为企业和金融机构界定转型活动是否符合相关原则提供参考。

国际资本市场协会(ICMA)于2020年底发布《气候转型融资手册》,对转型融资的信息披露提出了四项原则性要求:一是应披露发行人的气候转型战略和公司治理;二是应披露业务模式中如何纳入环境考量;三是气候转型战略应基于科学的转型目标和转型路径;四是执行情况应透明。满足这四项披露要素的融资都符合ICMA对气候转型融资的定义要求。

马来西亚央行于2021年4月发布《气候变化和基于原则的分类法》,规定了减缓气候变化、适应气候变化、对环境无重大损害、为促进气候转型采取补救措施四项原则,并基于上述原则将经济活动划分为支持减缓(或适应)气候变化活动、转型活动以及关注活动三类。其中转型活动又细分为两类:一类是既符合原则一和原则二其中之一,同时符合原则四(具体要求中包含企业的减碳目标、制定减碳路径和计划等)的活动;另一类是只需符合原则四的活动。

日本金融厅于2021年5月发布《气候转型金融基本指南》,援引 ICMA四个披露要素的框架作为其原则,不论筹集资金是用于指定用途还是一般用途,相应的融资工具都可被贴标为“转型”。此外,日本经济产业省正在制定钢铁、电力等关键行业的转型路线图,可作为判断活动是否符合转型金融要求的补充参考。

气候债券倡议组织(CBI)于2021年9月发布《为可信的绿色转型融资(FCT)》报告,指出可信的转型金融活动应富有雄心,具备灵活性及包容性,并提出了五项界定转型活动的原则:一是符合1.5度温控目标的碳排放轨迹,二是以科学为基础设定减排目标,三是转型目标和实施路径产生的结果不统计碳排放抵消额度,四是转型途径必须包括对当前和预期技术的评估,五是可信赖的转型项目和活动需以具体指标为基础和支撑,并提出了具体认定转型企业和转型活动的原则性要求。

CBI认定转型企业的标准为:一是企业需有与巴黎协定一致的转型战略,二是满足转型活动的五项原则。CBI认定转型活动的标准为:一是已有低碳或零碳排放技术及方案的替代型转型,如可再生能源替代化石能源;二是尚无可行低碳或零碳排放替代技术及方案的改造式转型,如符合脱碳路径要求的钢铁、化工、航空运输等活动的低碳化改造。

除了针对界定转型活动本身制定原则外,大部分现有转型金融标准也都遵循了可持续金融的一些共同原则,比如转型活动对其他环境目标没有重大损害(“无重大损害”原则);不会导致技术及制度被锁定在化石能源体系中,进而导致工业经济发展无法摆脱高碳排放(“避免碳锁定”原则);满足最低限度的社会保障标准,减少转型对弱势群体带来的负面影响等(“公正转型”原则)等。值得注意的是,CBI是目前唯一提出不接受碳抵消作为转型活动的原则的机构,该原则一定程度上可避免企业通过碳抵消这样简单的减碳途径“蹭转型”,未来可能会被更多国家和国际机构引入。

表1  现有转型金融标准情况

资料来源:根据公开信息整理

转型金融标准中转型活动与绿色经济活动之间的关系。从现有转型分类标准来看,目前大多数研究认为绿色金融和转型金融是两个不同的领域,绿色金融更多地服务较高程度低碳的领域,而转型金融更多服务从高排放向低碳转型的项目和活动,因此许多国家和国际组织将转型活动单独列成目录。而对于欧盟、东盟等未将转型活动单独列出的分类目录,则一般通过技术指标来对绿色活动和转型活动加以区分。以电力为例,欧盟目录对电力相关的CO2排放设置了100克/KWH和270克/KWH两条标准,如果发电项目在技术上能实现1度电排放的CO2低于100克,则认定其为绿色项目,如高于270克,则与《巴黎协定》目标存在冲突,属于严格禁止的项目;如处于100-270克/KWH之间,则可视为转型项目。

此外,与绿色分类目录一般只包含项目(活动)目录不同,转型目录除了包括项目(活动)层面的清单外,还包括对企业层面的转型主体的认定。

二、转型金融标准的比较分析

(一)原则法和目录法的比较

从已出台的识别转型活动的方法来看,原则法和目录法各有其优点。

制定原则法在技术上要求较低,目录法则需要技术专长。由于原则法只涉及到一些原则性的陈述,如与净零目标相一致,以科学为基础,并得到第三方认证等,因此制定基于原则的方法在技术上要求较低。而目录法由于需要列明具体的经济活动及转型路径等信息,一般需要召集大量技术专家完成相关工作。

采用目录法需做更多协调工作。采用目录法界定转型活动时,转型分类标准制定机构需要与不同的政府部门和标准制定机构协调,以明确不同行业的转型技术路径、碳排放核算与披露等技术细节。原则法由于无需确定技术细节,不必进行复杂的协调工作。

目录法可显著降低使用成本,同时降低“蹭转型(transition washing)”的风险。在原则法下,大多数项目仍需要支付较高的费用来请第三方认证机构进行尽职调查。而目录法由于明确列出了转型活动及转型路径,无需第三方认证,可降低企业认定合格转型活动的成本,也可在很大程度上降低金融机构对于遭受“洗绿”、“蹭转型”指责的担心。

目录法可能会导致转型技术路径的僵化。如果目录法限定了唯一的转型技术路径,则可能会对通过创新引入其他技术路径构成限制。但这一问题可通过引入其他转型技术路径的方式来解决,即可在明确转型路径时纳入“其他技术路径”的选项,同时明确该技术路径需被可靠的第三方机构认定为符合净零目标。

表2  原则法和目录法的比较

资料来源:笔者整理

综上,短期来看,对于转型技术路径不够清晰的国家和地区,可以先建立基于原则的转型金融标准;对于行业主管部门协调能力较强,且转型技术路径较为清晰的国家和地区,则可以采用目录法来界定转型金融,并应根据技术发展情况对目录进行动态调整。长期来看,可考虑从原则性描述的做法逐渐向转型活动目录过渡,这将有助于提升转型金融标准的清晰度,降低金融机构由于担心“蹭转型”而不开展转型金融业务的可能性,从而撬动更多社会资本精准支持转型主体和转型活动。

(二)转型金融标准的行业比较

从目前已列明的行业来看,碳密集行业是转型标准关注的重点行业。比如,欧盟、东盟等列明的转型活动中均覆盖能源、制造、建筑等行业。金融机构制定的转型金融标准中,能源、运输和交通部门也是被普遍关注的重点行业。

表3  现有转型金融标准覆盖的行业

资料来源:根据公开资料整理

核能和天然气项目的归类尚存在争议。今年2月,欧委会发布《可持续金融分类气候授权法案补充法案》,提议在特定情况下可将天然气发电和核能项目纳入可持续金融分类目录。其中,天然气发电项目可被认定为转型活动,条件是每度电排放的CO2低于270克,或运营的20年里平均每年CO2排放量不超过550千克,同时该天然气发电项目必须是为了替代燃煤发电项目而建;核电项目可被认定为绿色活动,条件是在2045年前获得批准新建的核电项目必须保证不对环境和水资源造成重大损害。

补充法案一经推出,就遭致德国、奥地利、卢森堡以及环保组织的反对。反对方强调,尽管天然气发电过程中产生的温室气体排放量远低于煤炭,但也可能导致气候变暖;核电虽是一种低碳电力,但其可能带来极为严重的环境后果。然而,在俄乌冲突带来能源压力的背景下,欧洲议会于7月6日最终投票同意将核能和天然气纳入可持续目录。对此结果,欧洲议会部分议员以及多个民间环保组织仍表示,该决定违反了此前的欧盟立法,正在考虑起诉欧委会。欧盟将饱受争议的核电和天然气纳入目录的举措,是能源供应危机下的无奈之举,国际社会对此并未形成一致意见。目前其他大部分转型目录中暂未涉及核能和天然气,预计未来其界定可能将成为争议焦点。

三、国内转型金融标准制定进展及相关建议

我国已于2021年5月出台了《绿色债券支持项目目录》,完善了绿色金融分类标准。我国可依托相关经验,采用目录法构建转型金融标准,为实现双碳目标提供支持。

目前,在全国层面,人民银行正在研究制定转型金融目录的界定标准和相关政策,以满足高碳行业转型过程中合理必要的融资需求。发改委等多部委已经出台了一系列与行业转型路径相关的指导性文件,可为我国转型金融目录的编制提供有益参考。

在地方层面,浙江省湖州市政府于2022年1月发布《湖州转型金融支持目录》,这是以湖州市为背景的转型活动分类目录,包含纺织、造纸等9个行业,每个行业都规定了明确的低碳转型技术或路径。该目录还以能源消耗强度为指标,为每项转型活动设定了低碳转型基准值和目标范围。同时,湖州还在加快碳账户、碳核算等制度和方法体系建设,为转型金融提供基础性制度支撑。

金融机构在制定转型目录方面也进行了有益探索。中国银行、中国建设银行分别于2021年1月和4月发布了各自的转型项目目录,两者均遵循ICMA《气候转型融资手册》的披露要素建议,并参考欧盟目录选择转型项目。其中中行的转型项目目录覆盖水泥、铝等5个行业,建行的转型目录覆盖电力、建材等8个行业。

为进一步完善转型金融目录的制定工作,我国可借鉴国际经验,从以下几方面着手推进完善相关工作:

一是制定包含项目与企业两个维度的转型标准。项目层面的标准将有利于支持高碳项目运用减碳技术进行转型,企业层面的标准可为拥有可信转型目标和规划的高碳企业提供支持,鼓励其通过改变生产经营方式或调整业务产品结构的方式进行低碳转型,在不限定资金用途的情况下,支持企业整体实现转型。

二是提高转型路径的灵活性,避免“碳锁定”。对于转型路径较为清晰的减排行业和具体领域,可列明具体的转型活动并配以相应量化标准,同时应说明转型活动目录并非全面列举,不在目录内但满足相应原则性要求,例如在一定时间内满足碳强度下降要求且有第三方认证的活动,也符合转型金融标准。这将有助于使转型金融标准持续符合行业最佳实践与最优技术,可帮助避免“碳锁定”。

三是尽量降低转型对就业等带来的不利影响。一方面,可考虑将“无重大损害”“最低社会保障”“公正转型”等原则纳入转型金融标准,鼓励企业采取措施,降低转型对其他环境目标以及弱势群体可能造成的负面影响;另一方面,政府也应考虑通过设立公正转型基金等方式,有针对性地提供财政支持,促进实现平稳转型。

作者:益言

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