美国杠杆率监管改革最新进展及影响

内容提要

杠杆率是后危机时代全球银行业监管的核心支柱之一。在美国，严格的杠杆率监管规定已成为制约大型银行流动性管理和国债市场中介功能的关键因素。在“去监管”的政策导向下，美联储启动了杠杆率（SLR）监管改革，旨在放松对低风险资产的资本占用限制。本次改革辩论聚焦于降低要求或豁免国债资产，其结果不仅将重塑美国银行业的资本结构，更可能引发全球监管标准的“竞次”，对我国外汇储备和金融治理构成深远影响。

一、杠杆率监管的历史定位与核心特征

杠杆率（Leverage Ratio）被定义为银行一级资本与银行总风险敞口的比率，即：杠杆率=一级资本/银行总风险敞口*100%。这一指标最大特点在于其简单性和非风险敏感性，即在计算总风险敞口时，无论资产风险高低如何，均使用相同权重。杠杆率越高，说明资本覆盖风险的能力越强、风险越低；反之则风险越高。

2008年次贷危机后，杠杆率作为对资本充足率（Capital Adequacy Ratio）的有益补充被正式纳入《巴塞尔协议III》（见图1）。资本充足率被定义为银行一级资本与银行风险加权资产的比率，即：资本充足率=一级资本/银行风险加权资产*100%[1]。资本充足率虽具有高度风险敏感性（根据资产风险加权），但其风险权重易被银行操纵[2]，导致监管套利和顺周期性。杠杆率的引入旨在弥补这些缺陷。

杠杆率有三方面优势：一是不可操纵性，防止银行通过持有大量风险权重低但实际存在风险的资产进行监管套利，确保银行资本在任何情况下都不会过低。二是平抑周期性，杠杆率不依赖风险权重的计算，有助于降低风险计量随经济周期波动所带来的监管顺周期问题。三是捕捉模型误差，避免资本充足率中资产风险权重被高估或低估，从而覆盖模型未计量的潜在风险（详见表1）。

图1  巴塞尔协议演进与杠杆率指标引入

表1  杠杆率与资本充足率的对比

《巴塞尔协议III》要求所有银行的杠杆率不得低于3%。对于全球系统重要性银行（G-SIBs），则在3%的基础上增加附加杠杆率缓冲。金融稳定理事会（FSB）和巴塞尔银行委员会（BCBS）根据银行在规模、关联度、可替代性、复杂性、跨境业务五个维度上的得分，将G-SIBs划分为五个组别，各组别需增加的杠杆率缓冲分别为0.5%、0.75%、1%、1.25%和1.75%。这一分层机制确保了系统重要性更高的银行需要满足更高的资本要求，以增强其抵御风险的能力。

二、美国杠杆率监管现状与改革动因

美国的杠杆率监管体系比国际标准更为严格和复杂。美国设立了两个关键杠杆率指标，以确保银行的资本充足性并约束其过度杠杆行为。两者均以一级资本为分子，其最核心的区别在于对分母（风险暴露）的计算范围不同。

1. 普通杠杆率。该指标是对所有银行设定的基本要求和底线，即：普通杠杆率=一级资本/银行平均总资产余额*100%，要求不低于4%。它的分母计算相对简单，通常是银行资产负债表内总资产减去特定扣减项。

2. 补充杠杆率（Supplementary Leverage Ratio，SLR）。该指标是针对大型银行设定的更严格的资本约束，即：补充杠杆率=一级资本/银行总风险敞口*100%。补充杠杆率的分母范围更广、更全面，不仅包括表内的资产，还涵盖了表外项目、场外衍生品和证券融资交易等，旨在堵住监管漏洞，防止银行通过增加表外业务或持有低风险权重资产（如政府债券）来过度增加杠杆，从而绕过资本充足率要求的约束。美国监管当局将银行按规模从大到小分为五类[3]。其中，G-SIBs被列为第一类银行，实施强化补充杠杆率（Enhanced SLR，eSLR），或者说补充杠杆率加缓冲，要求不得低于5%（见表2）。第二类和第三类银行实施补充杠杆率，要求不得低于3%。

表2  美国银行业现行杠杆率要求

本次推动美国杠杆率监管改革的驱动力不仅源于“去监管”的政治环境，更植根于当前的金融实践困境。政治因素方面，美国国内长期存在呼吁放松杠杆率监管的声音，而本届特朗普政府“去监管”的政策导向为放松杠杆率监管营造了政治氛围。现实因素方面，过于严格的杠杆率监管在当前金融实践中有较大局限性，具体表现为：

一是限制银行对国债市场的参与和中介职能。在美联储缩表（QT）和美国财政赤字高企的背景下，国债供给增加而需求面临压力。由于杠杆率的非风险敏感特性，国债等低风险资产仍需全部计入风险敞口，这导致银行的资本要求上升。严格的杠杆率要求限制了大型银行持有美国国债的意愿和能力，削弱了它们在国债市场中做市等中介功能，从而影响了市场深度和流动性。

二是监管功能的错位与冗余。杠杆率原本旨在扮演资本充足率的补充性角色。然而在美国，过于严格的杠杆率要求已“反客为主”，成为实践中更具约束力的首要监管指标。这种定位转换造成了监管冗余和效率损失：资本充足率鼓励银行持有国债等安全资产（风险权重低），但杠杆率却因其风险不敏感性而惩罚这类资产的持有行为，导致对同一审慎行为的双重乃至反向监管，扭曲了银行的投资行为。

三、改革措施的争论焦点与政策方向

美联储于2025年6月正式发布了杠杆率监管改革的相关草案[4]，并于7月召开专家听证会讨论了三类可能措施。

一是取消杠杆率要求。这一提议遭到普遍反对，因为该指标在平滑资本充足率顺周期性及确保中小银行资本充足水平方面具有不可替代的作用。从历次危机经验看，危机时期中小银行更需要简化的资本计量方法，以避免复杂风险模型带来的资本计提不足问题。

二是降低杠杆率要求。效果存疑且可能影响稳定。部分专家对降低要求能否有效提升国债市场活跃度持怀疑态度。这是因为目前美债一级交易商（其中包括大型银行）所持美债金额仅占美债未偿总额的2.5%，降低其杠杆率要求未必能有效活跃国债市场。多数与会者担心此举将显著降低大型银行资本水平，可能危及金融稳定，要求必须全面评估整体监管框架后再审慎决策。

三是豁免国债等低风险资产。该措施被视为激励银行增持国债的最直接手段。豁免对象包括现金、国债、联储准备金等。但专家强调必须限制豁免范围，例如不应豁免持有至到期（Hold-to-Maturity）的国债，因为这部分资产的内在利率风险未被其他资本要求覆盖，完全豁免将埋下巨大的金融稳定隐患。

听证会否定了“取消杠杆率要求”。对于降低要求和豁免资产这两项可能的措施，美联储决定在政策研判和决策前，需全面收集数据，系统研究其对银行体系韧性和金融稳定的影响，并对美国整个银行监管框架进行全面评估。

四、对我国的潜在影响与政策启示

尽管最终方案尚未敲定，但美国放松杠杆率监管的方向已基本确定。对我国的潜在影响短期看，有正反两个方面。一方面，我国是全球主要的美债持有国，持债规模超7300亿美元。杠杆率要求放松会引致美债需求增加，推高美债价格，增加我国外汇储备的账面估值收益，并改善美债流动性。另一方面，美国国债市场吸引力增强，可能对我国产生资本流出压力。中长期来看，若其他国家跟进放松监管以保持竞争力，将削弱《巴塞尔协议III》的全球一致性，可能引发新一轮“监管竞次”（race to the bottom），导致风险向监管最薄弱环节聚集。

面对当前我国金融领域“防风险”与“促发展”的平衡问题，美国改革提供了以下政策思路：

一是探索杠杆率政策的差异化改革。我国目前的杠杆率要求（4%）高于《巴塞尔协议III》的国际标准（3%），且国有大型银行的杠杆率普遍维持在7%左右（相比之下，美国大型银行杠杆率在6%左右[5]）。如果发现现行的高杠杆率已对银行经营和支持实体经济产生抑制作用，建议在维持宏观审慎总体框架的前提下进行结构性调整。可考虑对国债、政策性金融债等真正低风险资产设定豁免政策，降低其资本占用，从而释放银行经营能力，更好发挥金融支持实体经济的作用。

二是强化监管政策与国家战略的协同。金融监管政策需有效服务国家财政与货币政策目标。我国应推动监管规则与国家战略目标的动态协调。例如，在支持地方政府债务风险化解、促进科技创新与绿色转型等关键领域，可研究对符合条件的特定资产（如纳入省级计划的再融资专项债等）在杠杆率计算中给予适度优惠。此举通过“正向激励清单”实现“稳杠杆”与“优结构”的有机统一。

三是主动参与国际金融治理，提出“中国方案”。鉴于美国改革可能引发全球监管规则的连锁反应，我国应持续跟踪分析其外溢影响。鼓励我国监管机构和行业协会深入参与巴塞尔银行委员会等国际组织的技术讨论，在杠杆率、流动性等关键议题上提出“中国方案”，以提升我国在国际金融治理中的话语权。

[1] 需要注意的是，资本充足率包括核心一级资本充足率、一级资本充足率和总资本充足率指标，为与杠杆率指标可比较，本文中的资本充足率指的是一级资本充足率。

[2] 2008年次贷危机前，银行利用资本充足率监管中的风险权重可操纵性特点，持有了大量“低风险权重但实际风险较高”资产（如抵押贷款支持证券，即MBS）来无限扩大资产负债表，成为引发次贷危机的重要导火索。

[3] 第一类为全球系统重要性银行。第二类为资产规模大于7000亿美元，或跨国业务规模大于750亿美元的银行。第三类为资产规模大于2500亿美元，或非银资产、短期批发融资、表外风险敞口等于或大于750亿美元的银行。第四类为资产规模在1000亿美元至2500亿美元之间的银行。第五类为其他大型银行，即资产规模在500亿至1000亿美元的银行。其他银行是指资产规模低于500亿美元的银行，包括资产规模在几十亿到数百亿美元之间的地区银行、资产规模在100亿美元以下的社区银行等。

[4] 2025年6月，美联储发布杠杆率改革草案，拟降低全球系统重要性银行（G-SIBs）的强化补充杠杆率（eSLR）要求。具体为：拟将G-SIBs的补充杠杆率缓冲要求由目前的2%，降至其所适用的系统重要性附加资本要求的一半；并将G-SIBs存款机构子公司的补充杠杆率要求由目前的6%，降至与其母公司一致的水平。预计修订后，全球系统重要性银行及其存款机构子公司的强化补充杠杆率要求将降至约3.5%~4.5%。该草案的征求意见期于8月底结束，目前已进入后续分析评估意见阶段。

[5] 截至2025年第一季度，美国全球系统重要性银行的杠杆率分别为：摩根大通（6%）、花旗集团（5.8%）、美国银行（5.7%）、高盛集团（5.5%）、摩根士丹利（5.6%）、纽约梅隆银行（6.9%）、道富银行（6.5%）、富国银行（6.5%）。

作者：益言